Глава 1. Понятие и критерии определения депрессивных территорий

1.1. Ос­нов­ные по­ня­тия тер­ри­то­ри­аль­ной сис­те­мы. Клас­си­фи­ка­ция ре­гио­нов

Для по­ни­ма­ния су­ти про­блем раз­ви­тия ре­гио­нов не­об­хо­ди­мо рас­смот­реть строе­ние тер­ри­то­ри­аль­ной сис­те­мы Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, про­ис­хо­дя­щие в ней из­ме­не­ния, ко­то­рые за­тра­ги­ва­ют не толь­ко ее про­блем­ные во­про­сы, но и всю хо­зяй­ст­вен­ную сис­те­му го­су­дар­ст­ва.

Вна­ча­ле ос­та­но­вим­ся на ос­нов­ных по­ня­ти­ях тер­ри­то­ри­аль­ной сис­те­мы.

Рай­он – это часть тер­ри­то­рии, ко­то­рая от­ли­ча­ет­ся от дру­гих тер­ри­то­рий по со­во­куп­но­сти на­сы­щаю­щих ее эле­мен­тов, об­ла­даю­щая един­ст­вом, взаи­мо­свя­зан­но­стью со­став­ляю­щих эле­мен­тов, при­чем эта це­ло­ст­ность – объ­ек­тив­ное ус­ло­вие и за­ко­но­мер­ный ре­зуль­тат раз­ви­тия дан­ной тер­ри­то­рии (Ала­ев, 1983).

Ре­ги­он – это часть тер­ри­то­рии с бо­лее или ме­нее од­но­род­ны­ми при­род­ны­ми ус­ло­вия­ми, спе­ци­фи­че­ски­ми эко­но­ми­че­ски­ми, де­мо­гра­фи­че­ски­ми ус­ло­вия­ми, на ко­то­рой функ­цио­ни­ру­ет оп­ре­де­лен­ный ком­плекс от­рас­лей про­из­вод­ст­ва, про­из­вод­ст­вен­ной и со­ци­аль­ной ин­фра­стук­ту­ры.

По оп­ре­де­ле­нию, при­ня­то­му в Ев­ро­пей­ском сою­зе, тер­ри­то­рию мож­но пред­ста­вить как са­мо­стоя­тель­ною еди­ни­цу и на­звать ре­гио­ном, ес­ли она име­ет ад­ми­ни­ст­ра­тив­ную не­за­ви­си­мость и на­хо­дит­ся в со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­ском един­ст­ве со всей на­цио­наль­ной эко­но­ми­кой.

Раз­лич­ные ре­гио­наль­ные об­ра­зо­ва­ния со­став­ля­ют еди­ную тер­ри­то­ри­аль­ную сис­те­му го­су­дар­ст­ва, зве­нья ко­то­рой раз­ли­ча­ют­ся не толь­ко мас­шта­ба­ми, ста­ту­сом в сис­те­ме го­су­дар­ст­вен­но­го уст­рой­ст­ва, но и ре­шае­мы­ми за­да­ча­ми, а так­же ме­ха­низ­мом управ­ле­ния. Н.Н. Ми­хее­ва под­чер­ки­ва­ет: «На­цио­наль­ная эко­но­ми­ка мо­жет быть раз­де­ле­на на ре­гио­ны мно­же­ст­вом раз­ных спо­со­бов. Все воз­мож­ные клас­си­фи­ка­ции и ти­по­ло­гии ре­гио­нов оп­ре­де­ля­ют­ся толь­ко це­лью груп­пи­ров­ки и в зна­чи­тель­ной сте­пе­ни но­сят ус­лов­ный ха­рак­тер» (Ми­хее­ва, 2000, с. 20).

Эко­но­ми­че­ская не­од­но­род­ность ре­гио­нов бы­ла и бу­дет в лю­бом го­су­дар­ст­ве. Раз­ви­тие всех тер­ри­то­рий не мо­жет быть оди­на­ко­вым в си­лу раз­ли­чия при­род­ных ус­ло­вий, со­ста­ва и ко­ли­че­ст­ва за­па­сов по­лез­ных ис­ко­пае­мых, ко­ли­че­ст­ва и ка­че­ст­ва тру­до­вых ре­сур­сов и т.д. Боль­шое зна­че­ние для эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия име­ют об­щая пло­щадь тер­ри­то­рии, плот­ность на­се­ле­ния, на­ли­чие ма­ло­рен­та­бель­ных от­рас­лей.

За 70 лет су­ще­ст­во­ва­ния со­циа­ли­сти­че­ской эко­но­ми­ки в ре­гио­нах про­изош­ли зна­чи­тель­ные из­ме­не­ния. Са­мы­ми раз­ви­ты­ми тер­ри­то­рия­ми ста­ли та­кие субъ­ек­ты РСФСР, в ко­то­рых бы­ли раз­ме­ще­ны наи­бо­лее мощ­ные пред­при­ятия про­мыш­лен­но­сти: Мо­ск­ва, Ле­нин­град, круп­ные про­мыш­лен­ные цен­тры По­вол­жья, Ура­ла и Си­би­ри. На­ли­чие раз­ви­той про­мыш­лен­но­сти обес­пе­чи­ва­ло вы­со­кие до­хо­ды за­ня­тых в ней ра­бот­ни­ков, функ­цио­ни­ро­ва­ние со­от­вет­ст­вую­щей ин­фра­струк­ту­ры. Уро­вень про­мыш­лен­но­сти, транс­пор­та, строи­тель­ст­ва оп­ре­де­лял сте­пень раз­ви­тия все­го ре­гио­на, а та­кие фак­то­ры, как при­род­ные ре­сур­сы, уда­лен­ность от цен­тра име­ли вто­ро­сте­пен­ное зна­че­ние. От­ста­лые ре­гио­ны РСФСР бы­ли, как пра­ви­ло, уда­ле­ны от цен­тра, яв­ля­лись не­боль­ши­ми с точ­ки зре­ния чис­лен­но­сти на­се­ле­ния об­лас­тя­ми, рес­пуб­ли­ка­ми, ав­то­но­мия­ми. Это от­но­сит­ся к об­лас­тям Не­чер­но­зе­мья, ря­ду по­волж­ских и се­ве­ро­кав­каз­ских рес­пуб­лик, тер­ри­то­ри­ям Се­ве­ра, Си­би­ри, а так­же Даль­не­го Вос­то­ка.

Спе­ци­фи­че­ское раз­ви­тие в те го­ды по­лу­чи­ли ре­гио­ны Се­вер­но­го Кав­ка­за. В ос­нов­ном под влия­ни­ем по­ли­ти­ко-на­цио­наль­ных фак­то­ров в них обес­пе­чи­вал­ся вы­со­кий уро­вень жиз­ни за счет до­та­ций из Мо­ск­вы, а их про­мыш­лен­но-про­из­вод­ст­вен­ный по­тен­ци­ал не со­от­вет­ст­во­вал объ­е­му по­треб­ле­ния на­се­ле­ния. В ре­зуль­та­те в них, а так­же в сто­лич­ных го­ро­дах эко­но­ми­че­ских ре­гио­нов, как пра­ви­ло, фор­ми­ро­вал­ся уро­вень по­треб­ле­ния вы­ше сред­не­рос­сий­ско­го. Не­об­хо­ди­мо от­ме­тить, что круп­ней­шие го­ро­да-мил­лио­не­ры Рос­сии яв­ля­лись цен­тра­ми во­ен­ных ок­ру­гов, зна­чи­тель­ная ми­ли­та­ри­за­ция стра­ны во мно­гом оп­ре­де­ля­ла вы­со­кий жиз­нен­ный уро­вень в них, а так­же в круп­ных во­ен­ных гар­ни­зо­нах, в от­дель­ных за­кры­тых го­ро­дах, во­ен­ных пор­тах, мес­тах раз­ме­ще­ния ра­кет­ных час­тей и т.п.

Во всех го­су­дар­ст­вах при ре­ше­нии ре­гио­наль­ных про­блем раз­ви­тия пре­ж­де все­го оп­ре­де­ля­ют роль и ме­сто кон­крет­ной тер­ри­то­рии сре­ди дру­гих ре­гио­нов. В со­вет­ской эко­но­ми­че­ской нау­ке при рай­они­ро­ва­нии тер­ри­то­рии стра­ны тра­ди­ци­он­но при­ме­ня­лось раз­де­ле­ние субъ­ек­тов со­циа­ли­сти­че­ской Фе­де­ра­ции на раз­ви­тые и от­ста­лые. Сре­ди имев­ших­ся в Рос­сии рес­пуб­лик, кра­ев и об­лас­тей, кро­ме раз­ви­тых и от­ста­лых тер­ри­то­рий, вы­де­ля­лись сто­лич­ные и не­ко­то­рые дру­гие. По­ми­мо это­го они клас­си­фи­ци­ро­ва­лись и по не­ко­то­рым дру­гим осо­бен­но­стям, на­при­мер са­на­тор­но-ку­рорт­ные и т.п. В на­стоя­щее вре­мя час­то при­ме­ня­ет­ся со­хра­нив­шее­ся де­ле­ние ре­гио­нов РФ: на раз­ви­тые пре­иму­ще­ст­вен­но в про­мыш­лен­ном от­но­ше­нии; раз­ви­тые пре­иму­ще­ст­вен­но по уров­ню сель­ско­го хо­зяй­ст­ва; от­ста­лые и осо­бые.

С на­ча­ла 1990-х гг., ко­гда в стра­не на­чал­ся пе­ре­ход к рын­ку, си­туа­ция с клас­си­фи­ка­ци­ей ре­гио­нов ста­ла ра­ди­каль­но ме­нять­ся.

В на­стоя­щее вре­мя име­ет­ся не­сколь­ко ти­пов клас­си­фи­ка­ций, ко­то­рые по-но­во­му оп­ре­де­ля­ют ме­сто ка­ж­до­го ре­гио­на.

Ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-тер­ри­то­ри­аль­ное де­ле­ние Рос­сии за­кре­п­ле­но Кон­сти­ту­ци­ей Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции 1993 г., но фак­ти­че­ски оно не ре­гу­ли­ру­ет­ся го­су­дар­ст­вом. Что­бы за­тор­мо­зить цен­тро­беж­ные тен­ден­ции раз­ва­ла стра­ны, раз­вив­шие­ся в на­ча­ле 90-х гг. в свя­зи с обо­ст­ре­ни­ем на­цио­наль­но­го во­про­са, управ­лен­че­ская эли­та Рос­сии по­шла на за­кре­п­ле­ние раз­лич­ных ме­ст­ных на­цио­на­ли­сти­че­ских уст­рем­ле­ний пу­тем по­вы­ше­ния ста­ту­са на­цио­наль­ных об­ра­зо­ва­ний с пре­дос­тав­ле­ни­ем им ста­ту­са субъ­ек­та РФ. Па­ра­док­сом ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-тер­ри­то­ри­аль­но­го де­ле­ния Рос­сии в 90-е гг. яви­лась дек­ла­ра­тив­ность ра­вен­ст­ва 89 субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции. Рес­пуб­ли­ки в со­ста­ве Рос­сии при­ня­ли свои кон­сти­ту­ции, как пра­ви­ло, соз­да­ли пре­зи­дент­скую власть, все они за­клю­чи­ли осо­бый до­го­вор с Пра­ви­тель­ст­вом РФ о раз­де­ле­нии пол­но­мо­чий ис­пол­ни­тель­ной вла­сти. Ав­то­ном­ные об­лас­ти, вый­дя из со­ста­ва кра­ев, по­лу­чи­ли бо­лее вы­со­кий ста­тус, чем управ­ляв­шие ими ра­нее ре­гио­ны. Не­ко­то­рые тер­ри­то­рии Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, на­при­мер Та­тар­стан и Баш­кор­то­стан, до­би­лись осо­бо­го на­ло­го­во­го ре­жи­ма и ос­тав­ля­ли на свое раз­ви­тие го­раз­до боль­ше со­би­рае­мых на­ло­гов, чем дру­гие субъ­ек­ты РФ в сред­нем. От­дель­ные тер­ри­то­рии РФ в се­ре­ди­не 90-е гг. вы­на­ши­ва­ли идею об­ра­зо­ва­ния соб­ст­вен­но­го зо­ло­то­ва­лют­но­го за­па­са, в ча­ст­но­сти Та­тар­стан и Крас­но­яр­ский край. Гро­мад­ные пре­фе­рен­ции по­лу­чи­ли вла­сти сто­лич­ных го­ро­дов. Бли­зость к фе­де­раль­ным ор­га­нам, вы­со­кий кад­ро­вый уро­вень ме­недж­мен­та, кон­цен­тра­ция в сто­ли­цах фи­нан­со­во­го ка­пи­та­ла, по­лу­чен­ных го­су­дар­ст­вом внеш­них зай­мов по­зво­ли­ли соз­дать в дан­ных субъ­ек­тах РФ осо­бые эко­но­ми­че­ские ус­ло­вия. Че­рез пят­на­дцать лет по­сле на­ча­ла ре­форм мно­гие эко­но­ми­сты, рас­смат­ри­ваю­щие ре­гио­наль­ные осо­бен­но­сти раз­ви­тия Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, счи­та­ют, что Мо­ск­ва, Мо­с­ков­ская об­ласть и Санкт-Пе­тер­бург прак­ти­че­ски яв­ля­ют­ся дру­ги­ми го­су­дар­ст­ва­ми сре­ди рос­сий­ских тер­ри­то­рий.

На­цио­наль­но-го­су­дар­ст­вен­ная раз­но­вид­ность ста­ту­сов субъ­ек­тов РФ в по­ли­ти­че­ской сис­те­ме стра­ны – ре­аль­ность, со­глас­но ко­то­рой рес­пуб­ли­ки име­ют боль­шую са­мо­стоя­тель­ность по срав­не­нию с края­ми и об­лас­тя­ми (наи­бо­лее из­вест­ный при­мер 90-х гг. – воз­мож­ность ря­да рес­пуб­лик от­прав­лять мень­ше фе­де­раль­ных на­ло­гов в Центр, ос­тав­ляя их в сво­ем бюд­же­те). В ре­зуль­та­те дру­гие ре­гио­ны хо­тят об­ла­дать та­кой же са­мо­стоя­тель­но­стью, а на­цио­наль­ные об­ра­зо­ва­ния не хо­тят по­ни­жать свой ста­тус, воз­вра­щать­ся, к при­ме­ру, в со­став кра­ев.

Для це­лей ре­гио­наль­ной по­ли­ти­ки А.Г. Гран­берг вы­де­ля­ет кри­зис­ные, от­ста­лые (сла­бо­раз­ви­тые), де­прес­сив­ные (ста­ро­про­мыш­лен­ные, аг­рар­но-про­мыш­лен­ные, до­бы­ваю­щие), при­гра­нич­ные тер­ри­то­рии (Гран­берг, 2000, с. 297–298).

По от­но­ше­нию к го­су­дар­ст­вен­но­му бюд­же­ту субъ­ек­ты РФ мо­гут вы­сту­пать в двух ка­че­ст­вах:
– до­но­ров, ко­то­рые от­да­ют в бюд­жет боль­ше, чем по­лу­ча­ют из не­го на свое со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­ское раз­ви­тие (Хан­ты-Ман­сий­ский и Яма­ло-Не­нец­кий ав­то­ном­ные ок­ру­га, Мо­ск­ва, Санкт-Пе­тер­бург, Крас­но­яр­ский край, Сверд­лов­ская, Че­ля­бин­ская, Мо­с­ков­ская, Са­мар­ская об­лас­ти, Та­тар­стан и не­ко­то­рые дру­гие);
– ре­ци­пи­ен­тов, ко­то­рые по­лу­ча­ют из фе­де­раль­но­го бюд­же­та боль­ше, чем от­да­ют ему. В не­ко­то­рых ре­гио­нах до 80% тер­ри­то­ри­аль­но­го бюд­же­та фор­ми­ру­ет­ся за счет транс­фер­тов из цен­тра (по аб­со­лют­ным объ­е­мам ли­ди­ру­ют рес­пуб­ли­ки Да­ге­стан, Са­ха-Яку­тия, Ал­тай­ский край).

Су­ще­ст­ву­ет клас­си­фи­ка­ция ре­гио­нов по сте­пе­ни эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия. В за­ви­си­мо­сти от при­над­леж­но­сти ре­гио­на к оп­ре­де­лен­но­му ви­ду (груп­пе) и долж­на осу­ще­ст­в­лять­ся го­су­дар­ст­вен­ная ре­гио­наль­ная по­ли­ти­ка. В се­ре­ди­не 2000-х гг. нет уза­ко­нен­ной клас­си­фи­ка­ции. Мож­но кон­ста­ти­ро­вать, что за по­след­ние 15 лет про­изош­ли до­воль­но боль­шие под­виж­ки в эко­но­ми­че­ском со­стоя­нии ре­гио­нов. Ряд тер­ри­то­рий пе­ре­шли из од­ной груп­пы в дру­гую, а диф­фе­рен­циа­ция ре­гио­нов по­тре­бо­ва­ла рас­ши­рить раз­но­вид­но­сти субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции. В дан­ном ис­сле­до­ва­нии ис­поль­зо­ва­на сле­дую­щая клас­си­фи­ка­ция субъ­ек­тов РФ по уров­ню эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия:

• раз­ви­тые тер­ри­то­рии, по­ка­за­те­ли эко­но­ми­че­ско­го со­стоя­ния ко­то­рых вы­ше сред­не­рос­сий­ско­го уров­ня;

• ре­гио­ны с бо­га­ты­ми неф­те­га­зо­вы­ми ре­сур­са­ми;

• от­ста­лые тер­ри­то­рии, ко­то­рые в со­вет­ский пе­ри­од от­ста­ва­ли по боль­шин­ст­ву эко­но­ми­ко-со­ци­аль­ных по­ка­за­те­лей от сред­не­рос­сий­ско­го уров­ня раз­ви­тия и про­дол­жа­ют от­ста­вать в на­стоя­щее вре­мя;

• де­прес­сив­ные ре­гио­ны, до­пус­тив­шие в пе­ри­од пе­ре­хо­да к рын­ку боль­ший спад про­из­вод­ст­ва, чем в сред­нем по Рос­сии;

• при­гра­нич­ные тер­ри­то­рии;

• ре­гио­ны с осо­бым ста­ту­сом (Ка­ли­нин­град­ская и Ма­га­дан­ская об­лас­ти).

88 субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции зна­чи­тель­но от­ли­ча­ют­ся друг от дру­га по сво­ему эко­но­ми­че­ско­му раз­ви­тию. На­при­мер, по объ­е­му про­из­вод­ст­ва про­мыш­лен­ной про­дук­ции на ду­шу на­се­ле­ния Рес­пуб­ли­ка Ал­тай и Мо­ск­ва со­от­но­сят­ся как 1 к 103; соб­ст­вен­ным бюд­жет­ным до­хо­дам на ду­шу на­се­ле­ния Рес­пуб­ли­ка Кал­мы­кия и Тю­мен­ская об­ласть раз­ли­ча­ют­ся бо­лее чем в 110 раз; по за­ре­ги­ст­ри­ро­ван­ной без­ра­бо­ти­це Рес­пуб­ли­ка Ин­гу­ше­тия и Са­ха­лин­ская об­ласть – в 11 раз. Тер­ри­то­рии су­ще­ст­вен­но раз­ли­ча­ют­ся по уров­ню раз­ви­тия ба­зо­вых от­рас­лей, а так­же про­из­вод­ст­вен­ной, со­ци­аль­ной и ры­ноч­ной ин­фра­струк­ту­ры. Так, в сто­ли­це на­хо­дит­ся бо­лее 60% всех бан­ков Рос­сии, ак­ку­му­ли­рую­щих не ме­нее 80% фи­нан­со­вых ре­сур­сов стра­ны.

На уров­не эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия ре­гио­нов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, на наш взгляд, гла­вен­ст­вую­щее влия­ние ока­зы­ва­ют сле­дую­щие фак­то­ры:

• по­ли­ти­ко-на­цио­наль­ные, оп­ре­де­лив­шие на­прав­ле­ния ре­гио­наль­ной по­ли­ти­ки и раз­ме­ще­ние про­из­во­ди­тель­ных сил в СССР;

• го­су­дар­ст­вен­ное ре­гу­ли­ро­ва­ние тер­ри­то­ри­аль­но­го раз­ви­тия;

• при­род­но-кли­ма­ти­че­ские фак­то­ры, су­ще­ст­вен­но влияю­щие на энер­ге­ти­че­скую со­став­ляю­щую в струк­ту­ре за­трат и ог­ра­ни­чи­ваю­щие кон­ку­рен­то­спо­соб­ность то­ва­ров;

• уда­лен­ность ре­гио­на от ос­нов­ных рын­ков сбы­та и раз­ви­тие транс­порт­ной ин­фра­струк­ту­ры в ре­гио­не;

• субъ­ек­тив­ные фак­то­ры, да­же фи­гу­ра гла­вы субъ­ек­та РФ;

• фор­ми­ро­ва­ние ры­ноч­ной мо­де­ли ре­гио­наль­но­го по­ло­же­ния.

Ори­ен­та­ция эко­но­ми­ки РФ на по­став­ку неф­ти и га­за за ру­беж при­ве­ла к то­му, что на пер­вое ме­сто в про­мыш­лен­ном раз­ви­тии в на­стоя­щее вре­мя вы­шли Хан­ты-Ман­сий­ский – Юг­ра и Яма­ло-Не­нец­кий ав­то­ном­ные ок­ру­га. Уни­каль­ные при­род­ные ус­ло­вия ре­гио­нов с за­па­са­ми неф­ти и га­за оп­ре­де­ли­ли их осо­бое ме­сто сре­ди субъ­ек­тов РФ.

Эко­но­ми­че­ское про­стран­ст­во, фор­ми­рую­щее­ся на тер­ри­то­рии быв­ше­го Со­вет­ско­го Сою­за, соз­да­ло оп­ре­де­лен­ные спе­ци­фи­че­ские ус­ло­вия на при­гра­нич­ных тер­ри­то­ри­ях. Пре­ж­де все­го их ста­ло го­раз­до боль­ше, и здесь су­ще­ст­вен­но вы­рос обо­рот роз­нич­ной и оп­то­вой тор­гов­ли. Че­рез них идет по­став­ка го­то­вой про­дук­ции, ав­то­мо­би­лей из стран даль­не­го за­ру­бе­жья. Те же тер­ри­то­рии, ко­то­рые гра­ни­чат с Ка­зах­ста­ном, Ук­раи­ной, Бе­ло­рус­си­ей, вы­пол­ня­ют зна­чи­тель­ные, в том чис­ле и экс­порт­ные, по­став­ки до­бы­вае­мых в Рос­сии при­род­ных ре­сур­сов. В эти го­су­дар­ст­ва за­во­зят­ся за­ку­пае­мые круп­ны­ми рос­сий­ски­ми фир­ма­ми ме­ди­ка­мен­ты, ме­бель, про­до­воль­ст­вие и т.п.

Ка­ли­нин­град­ская об­ласть – анк­лав Рос­сии сре­ди стран Ев­ро­пы. В ней фак­ти­че­ски от­сут­ст­ву­ют раз­ви­тые пред­при­ятия про­мыш­лен­но­сти, энер­ге­ти­ки, но рас­по­ло­же­ны круп­ные во­ен­ные объ­ек­ты. Это вы­ну­ж­да­ет ис­кать осо­бые под­хо­ды к управ­ле­нию ее раз­ви­ти­ем. В Ка­ли­нин­град­ской об­лас­ти бы­ла соз­да­на од­на из пер­вых в Рос­сии сво­бод­ная эко­но­ми­че­ская зо­на (СЭЗ). Но в си­лу то­го, что СЭЗ не по­лу­чи­ли в РФ не­об­хо­ди­мо­го раз­ви­тия, в на­стоя­щее вре­мя для этой тер­ри­то­рии оп­ре­де­лен осо­бый эко­но­ми­че­ский ста­тус.