С 1993 г. в субъектах Российской Федерации начала формироваться новая система управления социально-экономическими процессами, включая создание трех независимых ветвей власти. Однако за прошедший период удалось немного достичь однозначно позитивно оцениваемых результатов .
Большинство населения страны воспринимает затраты на законодательную власть в субъектах РФ как лишние расходы. Многие избиратели не видят необходимости в принятии законов в регионах (краях и областях). Их низкий институционально-юридический уровень, процедуры многоразового принятия поправок и постоянного уточнения порождают скептические оценки роли данной ветви власти в развитии территорий страны. Слабостью гражданского общества объясняют отрицание многими избирателями необходимости иметь разветвленную сеть представительных (законотворческих) органов: от региона до города, района, села, хотя, конечно, с дальнейшим внедрением в жизнь основных демократических принципов все меньше граждан считают нужным отказываться от выборности органов исполнительной власти и прозрачности политической системы.
В середине 2000-х гг. глава администрации (президент республики, председатель правительства) субъекта Российской Федерации имеет возможность сформировать структуру исполнительных органов управления регионом при наличии устава области (края), конституции республики, нормативно-правовых документов, принятых Государственной Думой РФ, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ в соответствии со своим пониманием социально-экономического положения на территории и желанием изменить его. Формирование исполнительной системы управления регионом стало сильно зависеть от субъективных факторов, чего, можно твердо утверждать, никогда не было в России в ХХ в.
В советский период всю экономику страны можно было представить как один громадный завод, а республики, края, области – как цеха, работавшие по единому плану во исполнение задач, поставленных директором – руководителем коммунистической партии, государства. В настоящее время в результате получения регионами большей независимости, чем раньше, их можно сравнить с закрытыми и открытыми акционерными обществами. Современная квазикорпорация (субъект РФ) имеет активы, как прежде это было на уровне государства: основные фонды, минерально-сырьевые, человеческие ресурсы. Однако в ЗАО власть ограничивает руководящий клан, а в ОАО совет директоров – лица, в качестве которых выступают депутаты законодательного органа, выбранные населением, и глава администрации, которого с 2005 г. они должны избирать из кандидатур, предложенных Президентом РФ. С 1997 по 2004 г. во всех субъектах РФ глав исполнительной власти выбирало население. Однако своеобразие гражданского общества России привело к тому, что во многих территориях руководящие позиции занял правящий клан, связанный или с крупными финансовыми, или криминальными структурами, или вообще индифферентными к развитию региона группами.
Субъекты РФ – ЗАО характеризуются большой властью первого лица, созданием преград для привлечения «посторонних» новых социальных технологий и экономических институтов. У них непрозрачная бюджетная политика, поскольку с ее помощью решаются вопросы: наделять или не наделять инвестициями местные муниципалитеты. В этих регионах довольно часто распространена реализация неактуальных для территории, но привлекательных для населения инвестиционных проектов. Для ЗАО характерно также малое поступление инвестиций с других территорий и стремление как можно больше эксплуатировать уже имеющиеся производственные мощности.
Гораздо сложнее управлять регионом – ОАО. Необходимо учитывать проблемы и повышения уровня жизни населения, и экономического роста, и обновления основных фондов и др. Бюджетная политика должна быть направлена на финансирование не только популярных проектов, но и планов развития производств, прибыль от которых начнет поступать через 3–5, а то и более лет. Привлечение внешних, в том числе и иностранных, инвестиций должно обеспечивать не простое переоборудование и закрытие существующих предприятий, а организацию новых производств, оказание услуг с учетом занятости местного населения.
Для отсталых и депрессивных регионов функционирование и развитие экономики, которые во многом определяются бюджетными ассигнованиями, «независимость» главы администрации субъекта Федерации наиболее болезненна. При нулевом балансе собранных федеральных налогов и полученных дотаций (трансфертов) из федерального бюджета развитие территории минимально зависит от степени эффективности работы региональной администрации. В случае же, если федеральные налоги меньше получаемых дотаций, успешное функционирование территории во многом определяется тем, насколько государственная экономическая политика ориентирована на оказание финансовой помощи отсталой или депрессивной территории.
Развитие Алтайского края в соответствии с таким подходом на 85–90% предопределено предшествующей и задается современной политикой Центра. Половину поступлений в консолидированный бюджет края составляют собственные доходы, но при этом только 10–15% их, по нашему мнению, формируются благодаря реализации местной экономической политики. Другую половину доходов край получает из федерального бюджета в виде дотаций (трансфертов) для минимального обеспечения денежными средствами, в основном, имеющихся социальных объектов.
В каждом субъекте РФ находятся субъекты управления, организующие экономическую деятельность:
– на территории и реализующие федеральную региональную политику;
– на местах и реализующие региональную политику, участвующие в хозяйственном обороте;
– в муниципальных образованиях, реализующие муниципальную социально-экономическую политику, участвующие в хозяйственном обороте (Чертов, 2003, с. 22–23).
На каждой территории страны функционируют определенные федеральные структуры, которые образуют управленческую вертикаль федеральных органов и не подчинены администрации региона. К ним относятся правоохранительные органы (МВД, ФСБ и др.), структуры Минобороны, а также учреждения экономических и фискальных служб, включая Федеральную налоговую службу и Федеральную службу государственной статистики. Всего на территории субъекта РФ в среднем располагается до 30 органов примерно из 35 структур власти и управления, которые напрямую не подчинены его главе (президенту, главе администрации, губернатору).
В администрации субъекта РФ (региональный уровень) имеется в среднем 30–40 юридически самостоятельных органов исполнительной власти. Местные органы самоуправления должны осуществлять негосударственное регулирование всех социально-экономических процессов на территории муниципальных образований. Им предоставлено право иметь свое имущество, заниматься предпринимательской деятельностью.
Определенное место в управлении территорией занимают общественные организации типа региональной торгово-промышленной палаты, союза промышленников и предпринимателей.
Наличие одновременно значительного количества федеральных и региональных органов, располагающих различными по силе финансовыми ресурсами, в определенной степени копирует систему управления в советский период. Основное отличие состоит в том, что с конца 20-х гг. ХХ в. партийные структуры ВКП(б), затем органы КПСС занимались прежде всего управлением крупными и средними предприятиями промышленности, силовыми органами, а советские исполнительные комитеты (исполкомы) – сельским и местным хозяйством, социальными структурами, и это порождало «двоевластие» на каждой территории. Партийные органы определяли развитие промышленности и всех тех структур, которые в настоящее время в большинстве своем остались под федеральным контролем. De facto первым лицом в каждой области, в каждой республике был руководитель ее партийной организации. Во времена правления президента Б. Ельцина была произведена попытка объединить федеральные органы управления в регионе под руководством представителя Президента РФ в нем.
По Конституции Российской Федерации 1993 г. ответственность за развитие территории несет глава ее администрации. Но если рассматривать фактическое управление регионом, то, на наш взгляд, федеральные органы управления продолжают сохранять в нем значительную власть с соответствующей институционально-материальной базой. Это не позволяет главе администрации среднеразвитого региона в полном объеме выполнять возложенные на него обязанности по нормальному функционированию и устойчивому развитию экономики и социальной сферы субъекта Федерации.
С целью повышения эффективности системы управления, квалификации ее кадров система оплаты их труда и порядок ее применения самостоятельно устанавливаются органами власти субъектов Российской Федерации, а работников муниципальных учреждений – органами местного самоуправления. Это должно служить стимулом к эффективному труду, но реально осуществить это можно только в развитых регионах, к примеру, в Москве или Ханты-Мансийском – Югре – автономном округе.
Большинство структур управления как федерального, так и территориального уровня в середине 2000-х гг. сохраняют в себе рудименты (пережитки) советской системы управления. Во многом права глав администраций субъектов РФ имеют декларативный характер, так как правоустанавливающие законы не обеспечивают главе исполнение его функций устойчивыми источниками финансирование расходов. Главные инструменты рыночной формации – бюджетная и налоговая системы – не в состоянии профинансировать стабильное развитие территории, а регионы не имеют реальных прав кардинально влиять на принципы финансового обеспечения своих бюджетов.
На администрацию субъекта РФ возложены большие обязанности по развитию предпринимательства, так как федеральными органами управления взят курс на быстрый уход из экономики и передачу государственной собственности в частные руки. На начало 2006 г. в государственной и муниципальной собственности в РФ находилось только 8,7% организаций, учреждений и предприятий (в 2004 г. – 9,2%). В 90-е гг. фактически прекратилось сооружение новых производств в государственном секторе экономики. Поэтому задачи устранения старых системных проблем, а также новых экономических вопросов, которые складываются под влиянием научно-технического прогресса, администрации регионов могут решать путем формирования правового поля для функционирования предпринимательства и развития малого бизнеса.
Чтобы диверсифицировать экономику, т.е. создать разнообразные комплексы, исполнительная власть пытается разрабатывать и проводить соответствующую промышленную политику, и периодически у главы администрации Алтайского края даже появляется специальный заместитель, отвечающий за нее. Однако общепринятого представления о том, какой должна быть промышленная политика в переходный период, как ее реализовывать, нет. Часто под этим понимается предоставление преимуществ одним отраслям (предприятиям) в ущерб другим с помощью субсидий, налоговых льгот и т.п.
Администрация субъекта Федерации занята главным образом текущим управлением, т.е. реализацией различных федеральных программ, составлением прогнозов, формированием годового бюджета и индикативного плана социально-экономического развития территории, ведением местного хозяйства, отслеживанием выполнения инвестиционного плана, функционирования и развития социальной сферы (здравоохранение, дошкольное и среднее образование, практически все учреждения культуры и искусства), социальной защиты. Значительное место в работе территориальных органов управления занимают агропромышленный комплекс и вопросы функционирования сельских поселений.
В каждом регионе сложилась своя система управления, и эти системы существенно отличаются друг от друга. С середины 1990-х гг. в некоторых областях России стали формироваться правительства при избираемом населением главе субъекта Федерации. Можно утверждать, что глава области (края) стал перекладывать ответственность за экономическое состояние территории на председателя правительства, утверждаемого законодательным органом. На наш взгляд, такой разнобой в схемах органов исполнительной власти приводит к ощутимой неразберихе в управлении регионами.
Региональная администрация выступает как агент центрального правительства в реализации функции гаранта по защите прав отдельных индивидов, а также осуществляет производство общественных благ и услуг, объемы которого установлены заключенным в обществе социальным контрактом. При недостатке бюджетных средств основными ресурсами, более или менее подконтрольными региональным и местным администрациям, оказались: земля (выделение ее участков для строительства, возможность сдачи земли в аренду); пакеты акций предприятий, а позднее и их долги региональным и местным бюджетам, внебюджетным фондам. Инструментами решения социально-экономических проблем являются действия правоохранительных, налоговых и других органов, регулирующих отдельные аспекты ведения бизнеса, а также административные решения, оказывающие влияние на условия предпринимательской деятельности (Апарина, Курбатова, 2003, с. 111–112). Надежда на то, что основными инструментами в переходный период станут финансовые, оказалась преждевременной. Можно констатировать, что в настоящее время в любом субъекте РФ ведущим инструментом регулирования предпринимательской деятельности являются административные и организационные решения. Вопросы взаимодействия государства, населения и бизнеса по проблемам разграничения экономических и социальных функций в обществе во многом заменила система единичных локальных обменов между государством и бизнесом.
В Алтайском крае с 1 января 2006 г. стало действовать 797 муниципальных образований (МО), которые в соответствии с Законом №131 должны проводить новую местную (муниципальную) политику. Однако Алтай не имеет финансовых ресурсов, чтобы содержать в каждом муниципальном образовании необходимые кадры специалистов. Если формировать исполнительную власть в соответствии с вступившими в действие кодексами, то в каждой администрации надо иметь до 24 специалистов, а всего в крае – свыше 17 тыс. чел. В 2005 г. в структурах МО работали чуть более 4 тыс. чел., т.е. возможен рост в 4 с лишним раза. Численность чиновников растет, но нет гарантии улучшения качества функционирования социальных, имущественных, экономических и иных структур. Сохранив все существовавшие в 2003 г. МО, власти края создали правовые условия для искусственного увеличения числа муниципальных служащих, а реальных предпосылок для этого как не было, так и нет.
Если сравнить регионы Сибири по количеству работников органов государственной власти и местного самоуправления, то лидирует Красноярский край (33,1 тыс. чел.), далее идут Алтайский край (31,3 тыс. чел.), Новосибирская (26,9 тыс. чел.), Иркутская (24,8 тыс. чел.), Кемеровская (23,7 тыс. чел.) области. Естественно, на последнем месте в Сибири располагается маленький Эвенкийский автономный округ – 0,9 тыс. чел.
Приняв 1 декабря 2003 г. изменения и дополнения в закон «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае», адаптирующий Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», краевые органы власти и управления сэкономили на проведении текущих выборов в местные органы исполнительной и законодательной власти. Однако они не прогнозировали последствия своих решений после вступления в силу нового Закона №131. Срок до его введения в действие в 2006 г. федеральные органы давали и для того, чтобы региональные власти определили оптимальное количество МО в регионе в соответствии с возможностями своих бюджетов, потребностями местного самоуправления.
В федеральном законе, к сожалению, множество недостатков. Рассмотрим, например, подход к определению среднего количества проживающих в МО в соответствии со средней плотностью населения по РФ. Исходя из заложенных в законе формул в 16 районах Алтайского края отмечают повышенную плотностью проживающих, а все потому, что этот показатель в знаменателе учитывает все земли России, включая и малозаселенные Якутию, Красноярский край и др. В результате сельские районы Алтая с расстояниями между небольшими деревнями в 20–40 км оказались районами с «избыточным» населением.
Практически не решаемы проблемы малой численности жителей в образованных МО. В Алтайском крае из 797 муниципальных образований 410 поселений имеют численность граждан меньше 1000 чел. Также запутана ситуация с единственным ЗАТО края – пос. Сибирский, который с 2006 г. переведен на финансирование из краевого бюджета, в результате чего он должен получать в 3 раза меньше денег, чем выделялось из федерального бюджета в 2005 г.
За 14 лет сменилось пять глав администрации Алтайского края. По этой ситуации Алтай сопоставим только с Чеченской Республикой. Но там фактически была гражданская война. Край не имеет реальной стратегии и тактики развития, они меняются с приходом к власти нового главы, когда перечеркиваются зарождающиеся тенденции и начинается поиск новых путей выхода из кризиса. Органы власти других, более успешных, территорий в переходной период имели большую стабильность, Так, Томская область за этот срок ни разу не сменила главу, то же в Ростовской и Свердловской областях, в ряде других. Татарстан, имеющий одни из лучших в стране показателей социально-экономического развития, вообще последние 20 лет находится под руководством одного лидера (первого секретаря обкома КПСС, затем президента республики).
Анализ ситуации в крае за годы реформ убеждает, что развитие региона невозможно без поддержки федеральных органов. Наибольшее количество документов об особом экономическом механизме для Алтайского края было принято Правительством РФ при главе администрации Л. Коршунове (конец 1993 г. – конец 1996 г.). Именно тогда было утверждено специальное постановление Правительства РФ о формировании комплекса мероприятий для депрессивного региона (после данного постановления высшие органы управления страной больше не принимали решений, где бы признавался системный кризис в целом субъекте РФ). Формирование особой экономической политики для депрессивного региона означало бы возврат ко многим принципам управления, которые действовали в советское время. Но ориентация президента Б. Ельцина на неолиберализм в макроэкономической политике принуждала исключить их из механизма управления. В середине 2000-х гг. многие инструменты, подходы, параметры государственного сектора восстанавливаются, но происходит это прежде всего в тех регионах, которые дают быструю финансовую отдачу. Алтай с недостаточно богатой, мало изученной и освоенной минерально-сырьевой базой не скоро попадет в число таких территорий, если не будет учитываться комплексный кризис его экономики.
Подъем экономики страны после дефолта происходил во всех регионах, и это породило большую успокоенность властей. Но за 1999–2004 гг. потенциальные возможности развития, которые были заложены изменением валютного курса рубля, снижением трудовых затрат в себестоимости продукции из-за обнищания населения, исчерпали себя. В этот период в экономике Алтайского края не произошло каких-либо позитивных изменений. На наш взгляд, немалая часть вины за это лежит на слабом управленческом составе администрации края.
При главе администрации А. Сурикове (конец 1996 г. – начало 2004 г.) Алтайский край получал максимальные трансферты из федерального бюджета (2–3-е места в России по абсолютному размеру), но расходовались они в основном на решение текущих проблем, что предопределяет депрессивность и отсталость Алтая на многие будущие годы ХХI в.
Руководители ряда краевых структур, назначенные М. Евдокимовым, считали, что Алтайский край должен быть в ряду субъектов Федерации – доноров, поскольку они просто не понимали социально-экономическую ситуацию в регионе. Опять, как и при предыдущем главе администрации, говорили о самообеспеченности региона финансовыми ресурсами. Но от каких предприятий они поступят, какие доходы будут у населения, никто связно сказать не мог.
Все это привело к тому, что в настоящее время не может быть быстрого выхода экономики края из стагфляционного состояния. Все больше высших менеджеров (технических и финансовых директоров) предприятий, организаций приезжают на работу на Алтай на полгода или максимум на год для «постановки» работы, и мало кто увязывает развитие своей структуры с будущим региона.
С 1993 г. в субъектах Российской Федерации начала формироваться новая система управления социально-экономическими процессами, включая создание трех независимых ветвей власти. Однако за прошедший период удалось немного достичь однозначно позитивно оцениваемых результатов .
Большинство населения страны воспринимает затраты на законодательную власть в субъектах РФ как лишние расходы. Многие избиратели не видят необходимости в принятии законов в регионах (краях и областях). Их низкий институционально-юридический уровень, процедуры многоразового принятия поправок и постоянного уточнения порождают скептические оценки роли данной ветви власти в развитии территорий страны. Слабостью гражданского общества объясняют отрицание многими избирателями необходимости иметь разветвленную сеть представительных (законотворческих) органов: от региона до города, района, села, хотя, конечно, с дальнейшим внедрением в жизнь основных демократических принципов все меньше граждан считают нужным отказываться от выборности органов исполнительной власти и прозрачности политической системы.
В середине 2000-х гг. глава администрации (президент республики, председатель правительства) субъекта Российской Федерации имеет возможность сформировать структуру исполнительных органов управления регионом при наличии устава области (края), конституции республики, нормативно-правовых документов, принятых Государственной Думой РФ, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ в соответствии со своим пониманием социально-экономического положения на территории и желанием изменить его. Формирование исполнительной системы управления регионом стало сильно зависеть от субъективных факторов, чего, можно твердо утверждать, никогда не было в России в ХХ в.
В советский период всю экономику страны можно было представить как один громадный завод, а республики, края, области – как цеха, работавшие по единому плану во исполнение задач, поставленных директором – руководителем коммунистической партии, государства. В настоящее время в результате получения регионами большей независимости, чем раньше, их можно сравнить с закрытыми и открытыми акционерными обществами. Современная квазикорпорация (субъект РФ) имеет активы, как прежде это было на уровне государства: основные фонды, минерально-сырьевые, человеческие ресурсы. Однако в ЗАО власть ограничивает руководящий клан, а в ОАО совет директоров – лица, в качестве которых выступают депутаты законодательного органа, выбранные населением, и глава администрации, которого с 2005 г. они должны избирать из кандидатур, предложенных Президентом РФ. С 1997 по 2004 г. во всех субъектах РФ глав исполнительной власти выбирало население. Однако своеобразие гражданского общества России привело к тому, что во многих территориях руководящие позиции занял правящий клан, связанный или с крупными финансовыми, или криминальными структурами, или вообще индифферентными к развитию региона группами.
Субъекты РФ – ЗАО характеризуются большой властью первого лица, созданием преград для привлечения «посторонних» новых социальных технологий и экономических институтов. У них непрозрачная бюджетная политика, поскольку с ее помощью решаются вопросы: наделять или не наделять инвестициями местные муниципалитеты. В этих регионах довольно часто распространена реализация неактуальных для территории, но привлекательных для населения инвестиционных проектов. Для ЗАО характерно также малое поступление инвестиций с других территорий и стремление как можно больше эксплуатировать уже имеющиеся производственные мощности.
Гораздо сложнее управлять регионом – ОАО. Необходимо учитывать проблемы и повышения уровня жизни населения, и экономического роста, и обновления основных фондов и др. Бюджетная политика должна быть направлена на финансирование не только популярных проектов, но и планов развития производств, прибыль от которых начнет поступать через 3–5, а то и более лет. Привлечение внешних, в том числе и иностранных, инвестиций должно обеспечивать не простое переоборудование и закрытие существующих предприятий, а организацию новых производств, оказание услуг с учетом занятости местного населения.
Для отсталых и депрессивных регионов функционирование и развитие экономики, которые во многом определяются бюджетными ассигнованиями, «независимость» главы администрации субъекта Федерации наиболее болезненна. При нулевом балансе собранных федеральных налогов и полученных дотаций (трансфертов) из федерального бюджета развитие территории минимально зависит от степени эффективности работы региональной администрации. В случае же, если федеральные налоги меньше получаемых дотаций, успешное функционирование территории во многом определяется тем, насколько государственная экономическая политика ориентирована на оказание финансовой помощи отсталой или депрессивной территории.
Развитие Алтайского края в соответствии с таким подходом на 85–90% предопределено предшествующей и задается современной политикой Центра. Половину поступлений в консолидированный бюджет края составляют собственные доходы, но при этом только 10–15% их, по нашему мнению, формируются благодаря реализации местной экономической политики. Другую половину доходов край получает из федерального бюджета в виде дотаций (трансфертов) для минимального обеспечения денежными средствами, в основном, имеющихся социальных объектов.
В каждом субъекте РФ находятся субъекты управления, организующие экономическую деятельность:
– на территории и реализующие федеральную региональную политику;
– на местах и реализующие региональную политику, участвующие в хозяйственном обороте;
– в муниципальных образованиях, реализующие муниципальную социально-экономическую политику, участвующие в хозяйственном обороте (Чертов, 2003, с. 22–23).
На каждой территории страны функционируют определенные федеральные структуры, которые образуют управленческую вертикаль федеральных органов и не подчинены администрации региона. К ним относятся правоохранительные органы (МВД, ФСБ и др.), структуры Минобороны, а также учреждения экономических и фискальных служб, включая Федеральную налоговую службу и Федеральную службу государственной статистики. Всего на территории субъекта РФ в среднем располагается до 30 органов примерно из 35 структур власти и управления, которые напрямую не подчинены его главе (президенту, главе администрации, губернатору).
В администрации субъекта РФ (региональный уровень) имеется в среднем 30–40 юридически самостоятельных органов исполнительной власти. Местные органы самоуправления должны осуществлять негосударственное регулирование всех социально-экономических процессов на территории муниципальных образований. Им предоставлено право иметь свое имущество, заниматься предпринимательской деятельностью.
Определенное место в управлении территорией занимают общественные организации типа региональной торгово-промышленной палаты, союза промышленников и предпринимателей.
Наличие одновременно значительного количества федеральных и региональных органов, располагающих различными по силе финансовыми ресурсами, в определенной степени копирует систему управления в советский период. Основное отличие состоит в том, что с конца 20-х гг. ХХ в. партийные структуры ВКП(б), затем органы КПСС занимались прежде всего управлением крупными и средними предприятиями промышленности, силовыми органами, а советские исполнительные комитеты (исполкомы) – сельским и местным хозяйством, социальными структурами, и это порождало «двоевластие» на каждой территории. Партийные органы определяли развитие промышленности и всех тех структур, которые в настоящее время в большинстве своем остались под федеральным контролем. De facto первым лицом в каждой области, в каждой республике был руководитель ее партийной организации. Во времена правления президента Б. Ельцина была произведена попытка объединить федеральные органы управления в регионе под руководством представителя Президента РФ в нем.
По Конституции Российской Федерации 1993 г. ответственность за развитие территории несет глава ее администрации. Но если рассматривать фактическое управление регионом, то, на наш взгляд, федеральные органы управления продолжают сохранять в нем значительную власть с соответствующей институционально-материальной базой. Это не позволяет главе администрации среднеразвитого региона в полном объеме выполнять возложенные на него обязанности по нормальному функционированию и устойчивому развитию экономики и социальной сферы субъекта Федерации.
С целью повышения эффективности системы управления, квалификации ее кадров система оплаты их труда и порядок ее применения самостоятельно устанавливаются органами власти субъектов Российской Федерации, а работников муниципальных учреждений – органами местного самоуправления. Это должно служить стимулом к эффективному труду, но реально осуществить это можно только в развитых регионах, к примеру, в Москве или Ханты-Мансийском – Югре – автономном округе.
Большинство структур управления как федерального, так и территориального уровня в середине 2000-х гг. сохраняют в себе рудименты (пережитки) советской системы управления. Во многом права глав администраций субъектов РФ имеют декларативный характер, так как правоустанавливающие законы не обеспечивают главе исполнение его функций устойчивыми источниками финансирование расходов. Главные инструменты рыночной формации – бюджетная и налоговая системы – не в состоянии профинансировать стабильное развитие территории, а регионы не имеют реальных прав кардинально влиять на принципы финансового обеспечения своих бюджетов.
На администрацию субъекта РФ возложены большие обязанности по развитию предпринимательства, так как федеральными органами управления взят курс на быстрый уход из экономики и передачу государственной собственности в частные руки. На начало 2006 г. в государственной и муниципальной собственности в РФ находилось только 8,7% организаций, учреждений и предприятий (в 2004 г. – 9,2%). В 90-е гг. фактически прекратилось сооружение новых производств в государственном секторе экономики. Поэтому задачи устранения старых системных проблем, а также новых экономических вопросов, которые складываются под влиянием научно-технического прогресса, администрации регионов могут решать путем формирования правового поля для функционирования предпринимательства и развития малого бизнеса.
Чтобы диверсифицировать экономику, т.е. создать разнообразные комплексы, исполнительная власть пытается разрабатывать и проводить соответствующую промышленную политику, и периодически у главы администрации Алтайского края даже появляется специальный заместитель, отвечающий за нее. Однако общепринятого представления о том, какой должна быть промышленная политика в переходный период, как ее реализовывать, нет. Часто под этим понимается предоставление преимуществ одним отраслям (предприятиям) в ущерб другим с помощью субсидий, налоговых льгот и т.п.
Администрация субъекта Федерации занята главным образом текущим управлением, т.е. реализацией различных федеральных программ, составлением прогнозов, формированием годового бюджета и индикативного плана социально-экономического развития территории, ведением местного хозяйства, отслеживанием выполнения инвестиционного плана, функционирования и развития социальной сферы (здравоохранение, дошкольное и среднее образование, практически все учреждения культуры и искусства), социальной защиты. Значительное место в работе территориальных органов управления занимают агропромышленный комплекс и вопросы функционирования сельских поселений.
В каждом регионе сложилась своя система управления, и эти системы существенно отличаются друг от друга. С середины 1990-х гг. в некоторых областях России стали формироваться правительства при избираемом населением главе субъекта Федерации. Можно утверждать, что глава области (края) стал перекладывать ответственность за экономическое состояние территории на председателя правительства, утверждаемого законодательным органом. На наш взгляд, такой разнобой в схемах органов исполнительной власти приводит к ощутимой неразберихе в управлении регионами.
Региональная администрация выступает как агент центрального правительства в реализации функции гаранта по защите прав отдельных индивидов, а также осуществляет производство общественных благ и услуг, объемы которого установлены заключенным в обществе социальным контрактом. При недостатке бюджетных средств основными ресурсами, более или менее подконтрольными региональным и местным администрациям, оказались: земля (выделение ее участков для строительства, возможность сдачи земли в аренду); пакеты акций предприятий, а позднее и их долги региональным и местным бюджетам, внебюджетным фондам. Инструментами решения социально-экономических проблем являются действия правоохранительных, налоговых и других органов, регулирующих отдельные аспекты ведения бизнеса, а также административные решения, оказывающие влияние на условия предпринимательской деятельности (Апарина, Курбатова, 2003, с. 111–112). Надежда на то, что основными инструментами в переходный период станут финансовые, оказалась преждевременной. Можно констатировать, что в настоящее время в любом субъекте РФ ведущим инструментом регулирования предпринимательской деятельности являются административные и организационные решения. Вопросы взаимодействия государства, населения и бизнеса по проблемам разграничения экономических и социальных функций в обществе во многом заменила система единичных локальных обменов между государством и бизнесом.
В Алтайском крае с 1 января 2006 г. стало действовать 797 муниципальных образований (МО), которые в соответствии с Законом №131 должны проводить новую местную (муниципальную) политику. Однако Алтай не имеет финансовых ресурсов, чтобы содержать в каждом муниципальном образовании необходимые кадры специалистов. Если формировать исполнительную власть в соответствии с вступившими в действие кодексами, то в каждой администрации надо иметь до 24 специалистов, а всего в крае – свыше 17 тыс. чел. В 2005 г. в структурах МО работали чуть более 4 тыс. чел., т.е. возможен рост в 4 с лишним раза. Численность чиновников растет, но нет гарантии улучшения качества функционирования социальных, имущественных, экономических и иных структур. Сохранив все существовавшие в 2003 г. МО, власти края создали правовые условия для искусственного увеличения числа муниципальных служащих, а реальных предпосылок для этого как не было, так и нет.
Если сравнить регионы Сибири по количеству работников органов государственной власти и местного самоуправления, то лидирует Красноярский край (33,1 тыс. чел.), далее идут Алтайский край (31,3 тыс. чел.), Новосибирская (26,9 тыс. чел.), Иркутская (24,8 тыс. чел.), Кемеровская (23,7 тыс. чел.) области. Естественно, на последнем месте в Сибири располагается маленький Эвенкийский автономный округ – 0,9 тыс. чел.
Приняв 1 декабря 2003 г. изменения и дополнения в закон «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае», адаптирующий Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», краевые органы власти и управления сэкономили на проведении текущих выборов в местные органы исполнительной и законодательной власти. Однако они не прогнозировали последствия своих решений после вступления в силу нового Закона №131. Срок до его введения в действие в 2006 г. федеральные органы давали и для того, чтобы региональные власти определили оптимальное количество МО в регионе в соответствии с возможностями своих бюджетов, потребностями местного самоуправления.
В федеральном законе, к сожалению, множество недостатков. Рассмотрим, например, подход к определению среднего количества проживающих в МО в соответствии со средней плотностью населения по РФ. Исходя из заложенных в законе формул в 16 районах Алтайского края отмечают повышенную плотностью проживающих, а все потому, что этот показатель в знаменателе учитывает все земли России, включая и малозаселенные Якутию, Красноярский край и др. В результате сельские районы Алтая с расстояниями между небольшими деревнями в 20–40 км оказались районами с «избыточным» населением.
Практически не решаемы проблемы малой численности жителей в образованных МО. В Алтайском крае из 797 муниципальных образований 410 поселений имеют численность граждан меньше 1000 чел. Также запутана ситуация с единственным ЗАТО края – пос. Сибирский, который с 2006 г. переведен на финансирование из краевого бюджета, в результате чего он должен получать в 3 раза меньше денег, чем выделялось из федерального бюджета в 2005 г.
За 14 лет сменилось пять глав администрации Алтайского края. По этой ситуации Алтай сопоставим только с Чеченской Республикой. Но там фактически была гражданская война. Край не имеет реальной стратегии и тактики развития, они меняются с приходом к власти нового главы, когда перечеркиваются зарождающиеся тенденции и начинается поиск новых путей выхода из кризиса. Органы власти других, более успешных, территорий в переходной период имели большую стабильность, Так, Томская область за этот срок ни разу не сменила главу, то же в Ростовской и Свердловской областях, в ряде других. Татарстан, имеющий одни из лучших в стране показателей социально-экономического развития, вообще последние 20 лет находится под руководством одного лидера (первого секретаря обкома КПСС, затем президента республики).
Анализ ситуации в крае за годы реформ убеждает, что развитие региона невозможно без поддержки федеральных органов. Наибольшее количество документов об особом экономическом механизме для Алтайского края было принято Правительством РФ при главе администрации Л. Коршунове (конец 1993 г. – конец 1996 г.). Именно тогда было утверждено специальное постановление Правительства РФ о формировании комплекса мероприятий для депрессивного региона (после данного постановления высшие органы управления страной больше не принимали решений, где бы признавался системный кризис в целом субъекте РФ). Формирование особой экономической политики для депрессивного региона означало бы возврат ко многим принципам управления, которые действовали в советское время. Но ориентация президента Б. Ельцина на неолиберализм в макроэкономической политике принуждала исключить их из механизма управления. В середине 2000-х гг. многие инструменты, подходы, параметры государственного сектора восстанавливаются, но происходит это прежде всего в тех регионах, которые дают быструю финансовую отдачу. Алтай с недостаточно богатой, мало изученной и освоенной минерально-сырьевой базой не скоро попадет в число таких территорий, если не будет учитываться комплексный кризис его экономики.
Подъем экономики страны после дефолта происходил во всех регионах, и это породило большую успокоенность властей. Но за 1999–2004 гг. потенциальные возможности развития, которые были заложены изменением валютного курса рубля, снижением трудовых затрат в себестоимости продукции из-за обнищания населения, исчерпали себя. В этот период в экономике Алтайского края не произошло каких-либо позитивных изменений. На наш взгляд, немалая часть вины за это лежит на слабом управленческом составе администрации края.
При главе администрации А. Сурикове (конец 1996 г. – начало 2004 г.) Алтайский край получал максимальные трансферты из федерального бюджета (2–3-е места в России по абсолютному размеру), но расходовались они в основном на решение текущих проблем, что предопределяет депрессивность и отсталость Алтая на многие будущие годы ХХI в.
Руководители ряда краевых структур, назначенные М. Евдокимовым, считали, что Алтайский край должен быть в ряду субъектов Федерации – доноров, поскольку они просто не понимали социально-экономическую ситуацию в регионе. Опять, как и при предыдущем главе администрации, говорили о самообеспеченности региона финансовыми ресурсами. Но от каких предприятий они поступят, какие доходы будут у населения, никто связно сказать не мог.
Все это привело к тому, что в настоящее время не может быть быстрого выхода экономики края из стагфляционного состояния. Все больше высших менеджеров (технических и финансовых директоров) предприятий, организаций приезжают на работу на Алтай на полгода или максимум на год для «постановки» работы, и мало кто увязывает развитие своей структуры с будущим региона.