На 1 января 2006 г. в Российской Федерации было 83 федеральных структуры исполнительной власти. В Алтайском крае на эту дату функционировало около 35 таких учреждений. Органы некоторых ведомств созданы в Новосибирске как центре Сибирского федерального округа, и только отдельные специалисты работали в крае. Представителей определенных органов исполнительной власти предполагается иметь только на федеральном уровне. Ниже (в субъектах РФ) создавать их подразделения не предусматривается положениями о такой структуре (министерстве, службе, агентстве).
В СССР председатели правительств союзных республик входили по должности в Совет Министров СССР, их было 15. Сейчас рассматриваются предложения о реанимации данной схемы. С 2002 г. предполагалось, что все губернаторы и президенты субъектов РФ должны сами возглавлять правительства регионов (но пока данные предложения слабо реализуются). После перехода к назначению губернаторов их по-советски можно назвать председателями исполкомов. Фактически президент страны вполне логично определил положение глав администраций в системе исполнительной власти как членов правительства. Собираться на свои расширенные заседания с 2006 г. они должны будут два раза в год.
В Бюджетном кодексе РФ есть положение о временной администрации субъекта РФ, которую следует вводить при его больших долгах. Д. Козак предлагает вводить временную администрацию при больших дотациях субъекту. Конкретных инструкций Министерства финансов пока нет, но как форму наказания за неэффективное руководство регионом это предложение можно рассматривать.
После распада Советского Союза номенклатура, оставшаяся в основном у власти, избрала наиболее выгодный для себя переход от примитивного социализма к постиндустриальному обществу – номенклатурно-олигархическому. Приняв за непреложную истину стихийность, «невидимую руку» рынка, номенклатура снимает с себя ответственность за ход реформ. В советской экономике почти каждое крупное предприятие было монополистом, переход к частной собственности в таких условиях породил вместо государственной монополии олигархическую (Попов, 2005, с. 32). Сейчас номенклатура избавляется от либералов в политике и независимых олигархов в экономике, укрепляет государственное регулирование вместо введения необходимого кейнсианского управления развитием страны. Таким образом, она возвращается к внедрению в практическую деятельность знакомых ей методов и инструментов командно-административной системы. Но нет объективных целей, в этих условиях не может появиться руководитель более сильный, чем действующий. Административная система не имеет также внутренних стимулов для реализации научно-технического прогресса, коммерциализации прикладной науки.
Очень часто на смену прагматичным директорам, бывшим партийным руководителям все больше приходят люди из силовых структур, которые возглавляют советы директоров той или иной компании, но их назначают временно, поэтому они и не могут обеспечивать инновационное развитие организации. Можно предположить, что такие лица больше думают о собственных доходах и обогащении в короткий промежуток времени. Поэтому, как считает Г. Попов, номенклатурно-управляемая система России не решит проблемы перехода страны к постиндустриальному обществу, сохранения ее в качестве великой державы. Получается еще хуже, чем в советский период, и история повторяется уже в виде фарса.
Для подготовки управленческих кадров в настоящее время нет системы, реально учитывающей социально-экономические изменения в стране, в регионах, муниципальных образованиях. Такое место должны были занять бывшие партийные школы, подчинявшиеся ЦК КПСС, на базе которых сейчас образованы академии государственной службы. На наш взгляд, они не могли за короткий срок перейти от обучения специалистов для работы в директивной экономике к подготовке управленцев для рыночной системы. В 2000-е гг. такой вуз (академия) существует в каждом федеральном округе, а также действует Академия государственной службы при Президенте РФ в Москве.
Из отечественной истории известно, что в период формирования социалистической плановой системы практически в каждой республике (крае, области) РСФСР существовали высшие партийные школы, которые готовили специалистов с высшим образованием для работы в идеологическом секторе (пропаганда, средства массовой информации), а также на предприятиях народного хозяйства. В свое время это позволило сформировать значительную часть управленческих кадров, которые реализовывали принимаемые в стране директивы народнохозяйственного развития.
В настоящее время численность государственных служащих в России, по официальным данным, по сравнению с 1985 г. увеличилась в 4 раза. По нашему мнению, в определенной степени эта цифра завышена из-за неправильной точки отсчета, потому что значительную часть функций управления страной, регионом, производственными предприятиями в советской системе выполняли партийные работники (райкомов, горкомов КПСС, парткомов). Также в базу сравнения управленцев не включены работники социально-культурных структур производственных организаций. Рост численности госслужащих действительно произошел, но он не такой значительный, как это показывается в открытой печати.
Дипломированным менеджерам по специальности «государственное и муниципальное управление» (ГМУ) сложно получить место работы в аппарате районных, городских, областных администраций, поскольку у них нет одного из главных условий приема – управленческого стажа. Также на трудоустройство этих лиц в региональных управленческих структурах влияет и то, что по уровню оплаты труда специалисты органов государственной службы занимают 4–6 места среди представителей других видов экономической деятельности. Их заработная плата выше, чем в других бюджетных отраслях, и уступает только специалистам государственного банка и правоохранительных структур.
Многие развитые страны имеют в настоящее время список вузов, которые готовят высшие управленческие кадры для работы в администрациях провинций, земель, штатов и т.п. По-видимому, такой список в России должен в основном состоять из академий государственной службы, но реальность такова, что даже при самом лучшем их финансировании, оплате труда преподавателей, создании условий для прохождения практики как внутри страны, так и за рубежом такие вузы в РФ появятся не скоро. В начале 2000-х гг. все больше специалистов приходит на государственную службу после прохождения военной службы или работы в силовых структурах (армии, милиции, ФСБ и др.). Уже сейчас, по нашим оценкам, до 15–20% руководителей региональных структур, городских, районных администраций – это бывшие люди в погонах. С одной стороны, данное направление закрывает образовавшийся вакуум в подготовке специалистов после распада Советского Союза, с другой – это не решает стратегической задачи формирования управленческих кадров, так как в любом случае у них минимальные навыки для работы в экономических организациях. В противовес можно сказать, что значительная часть бывших работников комсомольских и партийных органов, распущенных в 1991 г., сейчас трудятся в финансово-кредитных структурах. Более половины руководителей банков, к примеру в Алтайском крае, – бывшие комсомольские работники. Но многие из них прежде занимались не идеологическим воспитанием, а работали в сфере реальной экономики (студенческое строительство, молодежный туризм и т.п.).
Среди госслужащих в РФ довольно высокий удельный вес пенсионеров: 3,7% (около 25 тыс. чел.) на государственных должностях и 5,3% (более 15 тыс. чел.) – на муниципальных. В центральных аппаратах министерств и ведомств каждому десятому работнику 60 лет и более. Среди пенсионеров на государственных и муниципальных должностях больше всего женщин (примерно 65–70%). Проблема управленческих кадров рассматривается с точки зрения подготовки дипломированных специалистов. Но между подготовкой в вузе и достижением специалистом определенной квалификации существует значительный лаг в 10–15 лет, который не может быть сокращен в административном порядке. На наш взгляд, выходом из современной патовой ситуации может быть минимизация структурных перестроек в управлении как регионом, городом, районом, так и всей страной. Создаваемые губернаторами новые структуры фактически означают перестановку кадров с одной должности на другую, объединение различных управленческих структур, их разъединение и т.д. На уровне региона некоторые из них (комитеты, департаменты и проч.) за 15 лет до 6–8 раз меняли свои названия и организационную схему построения. Несмотря на такую нестабильность, в депрессивных и отсталых территориях практически прекратилась текучесть управленческих кадров и происходит выбытие лишь по уходу на пенсию или в собственное дело. По всей видимости, следует как можно быстрее прекращать плохо просчитанные организационные перестройки и наращивать прием специалистов, которых готовятся в вузах для работы в рыночных условиях. Но, как мы уже говорили, экономический эффект от работы таких специалистов может наступить только через несколько лет.