Глава 9. Со­вре­мен­ная сис­те­ма управ­ле­ния ре­гио­ном

9.2. Фе­де­раль­ные ор­га­ны ис­пол­ни­тель­ной вла­сти

На 1 ян­ва­ря 2006 г. в Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции бы­ло 83 фе­де­раль­ных струк­ту­ры ис­пол­ни­тель­ной вла­сти. В Ал­тай­ском крае на эту да­ту функ­цио­ни­ро­ва­ло око­ло 35 та­ких уч­ре­ж­де­ний. Ор­га­ны не­ко­то­рых ве­домств соз­да­ны в Но­во­си­бир­ске как цен­тре Си­бир­ско­го фе­де­раль­но­го ок­ру­га, и толь­ко от­дель­ные спе­циа­ли­сты ра­бо­та­ли в крае. Пред­ста­ви­те­лей оп­ре­де­лен­ных ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной вла­сти пред­по­ла­га­ет­ся иметь толь­ко на фе­де­раль­ном уров­не. Ни­же (в субъ­ек­тах РФ) соз­да­вать их под­раз­де­ле­ния не пре­ду­смат­ри­ва­ет­ся по­ло­же­ния­ми о та­кой струк­ту­ре (ми­ни­стер­ст­ве, служ­бе, агент­ст­ве).

В СССР пред­се­да­те­ли пра­ви­тельств со­юз­ных рес­пуб­лик вхо­ди­ли по долж­но­сти в Со­вет Ми­ни­ст­ров СССР, их бы­ло 15. Сей­час рас­смат­ри­ва­ют­ся пред­ло­же­ния о реа­ни­ма­ции дан­ной схе­мы. С 2002 г. пред­по­ла­га­лось, что все гу­бер­на­то­ры и пре­зи­ден­ты субъ­ек­тов РФ долж­ны са­ми воз­глав­лять пра­ви­тель­ст­ва ре­гио­нов (но по­ка дан­ные пред­ло­же­ния сла­бо реа­ли­зу­ют­ся). По­сле пе­ре­хо­да к на­зна­че­нию гу­бер­на­то­ров их по-со­вет­ски мож­но на­звать пред­се­да­те­ля­ми ис­пол­ко­мов. Фак­ти­че­ски пре­зи­дент стра­ны впол­не ло­гич­но оп­ре­де­лил по­ло­же­ние глав ад­ми­ни­ст­ра­ций в сис­те­ме ис­пол­ни­тель­ной вла­сти как чле­нов пра­ви­тель­ст­ва. Со­би­рать­ся на свои рас­ши­рен­ные за­се­да­ния с 2006 г. они долж­ны бу­дут два раза в год.

В Бюд­жет­ном ко­дек­се РФ есть по­ло­же­ние о вре­мен­ной ад­ми­ни­ст­ра­ции субъ­ек­та РФ, ко­то­рую сле­ду­ет вво­дить при его боль­ших дол­гах. Д. Ко­зак пред­ла­га­ет вво­дить вре­мен­ную ад­ми­ни­ст­ра­цию при боль­ших до­та­ци­ях субъ­ек­ту. Кон­крет­ных ин­ст­рук­ций Ми­ни­стер­ст­ва фи­нан­сов по­ка нет, но как фор­му на­ка­за­ния за не­эф­фек­тив­ное ру­ко­во­дство ре­гио­ном это пред­ло­же­ние мож­но рас­смат­ри­вать.

По­сле рас­па­да Со­вет­ско­го Сою­за но­менк­ла­ту­ра, ос­тав­шая­ся в ос­нов­ном у вла­сти, из­бра­ла наи­бо­лее вы­год­ный для се­бя пе­ре­ход от при­ми­тив­но­го со­циа­лиз­ма к по­стин­ду­ст­ри­аль­но­му об­ще­ст­ву – но­менк­ла­тур­но-оли­гар­хи­че­ско­му. При­няв за не­пре­лож­ную ис­ти­ну сти­хий­ность, «не­ви­ди­мую ру­ку» рын­ка, но­менк­ла­ту­ра сни­ма­ет с се­бя от­вет­ст­вен­ность за ход ре­форм. В со­вет­ской эко­но­ми­ке поч­ти ка­ж­дое круп­ное пред­при­ятие бы­ло мо­но­по­ли­стом, пе­ре­ход к ча­ст­ной соб­ст­вен­но­сти в та­ких ус­ло­ви­ях по­ро­дил вме­сто го­су­дар­ст­вен­ной мо­но­по­лии оли­гар­хи­че­скую (По­пов, 2005, с. 32). Сей­час но­менк­ла­ту­ра из­бав­ля­ет­ся от ли­бе­ра­лов в по­ли­ти­ке и не­за­ви­си­мых оли­гар­хов в эко­но­ми­ке, ук­ре­п­ля­ет го­су­дар­ст­вен­ное ре­гу­ли­ро­ва­ние вме­сто вве­де­ния не­об­хо­ди­мо­го кейн­си­ан­ско­го управ­ле­ния раз­ви­ти­ем стра­ны. Та­ким об­ра­зом, она воз­вра­ща­ет­ся к вне­дре­нию в прак­ти­че­скую дея­тель­ность зна­ко­мых ей ме­то­дов и ин­ст­ру­мен­тов ко­манд­но-ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной сис­те­мы. Но нет объ­ек­тив­ных це­лей, в этих ус­ло­ви­ях не мо­жет поя­вить­ся ру­ко­во­ди­тель бо­лее силь­ный, чем дей­ст­вую­щий. Ад­ми­ни­ст­ра­тив­ная сис­те­ма не име­ет так­же внут­рен­них сти­му­лов для реа­ли­за­ции на­уч­но-тех­ни­че­ско­го про­грес­са, ком­мер­циа­ли­за­ции при­клад­ной нау­ки.

Очень час­то на сме­ну праг­ма­тич­ным ди­рек­то­рам, быв­шим пар­тий­ным ру­ко­во­ди­те­лям все боль­ше при­хо­дят лю­ди из си­ло­вых струк­тур, ко­то­рые воз­глав­ля­ют со­ве­ты ди­рек­то­ров той или иной ком­па­нии, но их на­зна­ча­ют вре­мен­но, по­это­му они и не мо­гут обес­пе­чи­вать ин­но­ва­ци­он­ное раз­ви­тие ор­га­ни­за­ции. Мож­но пред­по­ло­жить, что та­кие ли­ца боль­ше ду­ма­ют о соб­ст­вен­ных до­хо­дах и обо­га­ще­нии в ко­рот­кий про­ме­жу­ток вре­ме­ни. По­это­му, как счи­та­ет Г. По­пов, но­менк­ла­тур­но-управ­ляе­мая сис­те­ма Рос­сии не ре­шит про­бле­мы пе­ре­хо­да стра­ны к по­стин­ду­ст­ри­аль­но­му об­ще­ст­ву, со­хра­не­ния ее в ка­че­ст­ве ве­ли­кой дер­жа­вы. По­лу­ча­ет­ся еще ху­же, чем в со­вет­ский пе­ри­од, и ис­то­рия по­вто­ря­ет­ся уже в ви­де фар­са.

Для под­го­тов­ки управ­лен­че­ских кад­ров в на­стоя­щее вре­мя нет сис­те­мы, ре­аль­но учи­ты­ваю­щей со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­ские из­ме­не­ния в стра­не, в ре­гио­нах, му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ни­ях. Та­кое ме­сто долж­ны бы­ли за­нять быв­шие пар­тий­ные шко­лы, под­чи­няв­шие­ся ЦК КПСС, на ба­зе ко­то­рых сей­час об­ра­зо­ва­ны ака­де­мии го­су­дар­ст­вен­ной служ­бы. На наш взгляд, они не мог­ли за ко­рот­кий срок пе­рей­ти от обу­че­ния спе­циа­ли­стов для ра­бо­ты в ди­рек­тив­ной эко­но­ми­ке к под­го­тов­ке управ­лен­цев для ры­ноч­ной сис­те­мы. В 2000-е гг. та­кой вуз (ака­де­мия) су­ще­ст­ву­ет в ка­ж­дом фе­де­раль­ном ок­ру­ге, а так­же дей­ст­ву­ет Ака­де­мия го­су­дар­ст­вен­ной служ­бы при Пре­зи­ден­те РФ в Мо­ск­ве.

Из оте­че­ст­вен­ной ис­то­рии из­вест­но, что в пе­ри­од фор­ми­ро­ва­ния со­циа­ли­сти­че­ской пла­но­вой сис­те­мы прак­ти­че­ски в ка­ж­дой рес­пуб­ли­ке (крае, об­лас­ти) РСФСР су­ще­ст­во­ва­ли выс­шие пар­тий­ные шко­лы, ко­то­рые го­то­ви­ли спе­циа­ли­стов с выс­шим об­ра­зо­ва­ни­ем для ра­бо­ты в идео­ло­ги­че­ском сек­то­ре (про­па­ган­да, сред­ст­ва мас­со­вой ин­фор­ма­ции), а так­же на пред­при­яти­ях на­род­но­го хо­зяй­ст­ва. В свое вре­мя это по­зво­ли­ло сфор­ми­ро­вать зна­чи­тель­ную часть управ­лен­че­ских кад­ров, ко­то­рые реа­ли­зо­вы­ва­ли при­ни­мае­мые в стра­не ди­рек­ти­вы на­род­но­хо­зяй­ст­вен­но­го раз­ви­тия.

В на­стоя­щее вре­мя чис­лен­ность го­су­дар­ст­вен­ных слу­жа­щих в Рос­сии, по офи­ци­аль­ным дан­ным, по срав­не­нию с 1985 г. уве­ли­чи­лась в 4 раза. По на­ше­му мне­нию, в оп­ре­де­лен­ной сте­пе­ни эта циф­ра за­вы­ше­на из-за не­пра­виль­ной точ­ки от­сче­та, по­то­му что зна­чи­тель­ную часть функ­ций управ­ле­ния стра­ной, ре­гио­ном, про­из­вод­ст­вен­ны­ми пред­при­ятия­ми в со­вет­ской сис­те­ме вы­пол­ня­ли пар­тий­ные ра­бот­ни­ки (рай­ко­мов, гор­ко­мов КПСС, парт­ко­мов). Так­же в ба­зу срав­не­ния управ­лен­цев не вклю­че­ны ра­бот­ни­ки со­ци­аль­но-куль­тур­ных струк­тур про­из­вод­ст­вен­ных ор­га­ни­за­ций. Рост чис­лен­но­сти гос­слу­жа­щих дей­ст­ви­тель­но про­изо­шел, но он не та­кой зна­чи­тель­ный, как это по­ка­зы­ва­ет­ся в от­кры­той пе­ча­ти.

Ди­пло­ми­ро­ван­ным ме­нед­же­рам по спе­ци­аль­но­сти «го­су­дар­ст­вен­ное и му­ни­ци­паль­ное управ­ле­ние» (ГМУ) слож­но по­лу­чить ме­сто ра­бо­ты в ап­па­ра­те рай­он­ных, го­род­ских, об­ла­ст­ных ад­ми­ни­ст­ра­ций, по­сколь­ку у них нет од­но­го из глав­ных ус­ло­вий прие­ма – управ­лен­че­ско­го ста­жа. Так­же на тру­до­уст­рой­ст­во этих лиц в ре­гио­наль­ных управ­лен­че­ских струк­ту­рах влия­ет и то, что по уров­ню оп­ла­ты тру­да спе­циа­ли­сты ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной служ­бы за­ни­ма­ют 4–6 мес­та сре­ди пред­ста­ви­те­лей дру­гих ви­дов эко­но­ми­че­ской дея­тель­но­сти. Их за­ра­бот­ная пла­та вы­ше, чем в дру­гих бюд­жет­ных от­рас­лях, и ус­ту­па­ет толь­ко спе­циа­ли­стам го­су­дар­ст­вен­но­го бан­ка и пра­во­ох­ра­ни­тель­ных струк­тур.

Мно­гие раз­ви­тые стра­ны име­ют в на­стоя­щее вре­мя спи­сок ву­зов, ко­то­рые го­то­вят выс­шие управ­лен­че­ские кад­ры для ра­бо­ты в ад­ми­ни­ст­ра­ци­ях про­вин­ций, зе­мель, шта­тов и т.п. По-ви­ди­мо­му, та­кой спи­сок в Рос­сии дол­жен в ос­нов­ном со­сто­ять из ака­де­мий го­су­дар­ст­вен­ной служ­бы, но ре­аль­ность та­ко­ва, что да­же при са­мом луч­шем их фи­нан­си­ро­ва­нии, оп­ла­те тру­да пре­по­да­ва­те­лей, соз­да­нии ус­ло­вий для про­хо­ж­де­ния прак­ти­ки как внут­ри стра­ны, так и за ру­бе­жом та­кие ву­зы в РФ поя­вят­ся не ско­ро. В на­ча­ле 2000-х гг. все боль­ше спе­циа­ли­стов при­хо­дит на го­су­дар­ст­вен­ную служ­бу по­сле про­хо­ж­де­ния во­ен­ной служ­бы или ра­бо­ты в си­ло­вых струк­ту­рах (ар­мии, ми­ли­ции, ФСБ и др.). Уже сей­час, по на­шим оцен­кам, до 15–20% ру­ко­во­ди­те­лей ре­гио­наль­ных струк­тур, го­род­ских, рай­он­ных ад­ми­ни­ст­ра­ций – это быв­шие лю­ди в по­го­нах. С од­ной сто­ро­ны, дан­ное на­прав­ле­ние за­кры­ва­ет об­ра­зо­вав­ший­ся ва­ку­ум в под­го­тов­ке спе­циа­ли­стов по­сле рас­па­да Со­вет­ско­го Сою­за, с дру­гой – это не ре­ша­ет стра­те­ги­че­ской за­да­чи фор­ми­ро­ва­ния управ­лен­че­ских кад­ров, так как в лю­бом слу­чае у них ми­ни­маль­ные на­вы­ки для ра­бо­ты в эко­но­ми­че­ских ор­га­ни­за­ци­ях. В про­ти­во­вес мож­но ска­зать, что зна­чи­тель­ная часть быв­ших ра­бот­ни­ков ком­со­моль­ских и пар­тий­ных ор­га­нов, рас­пу­щен­ных в 1991 г., сей­час тру­дят­ся в фи­нан­со­во-кре­дит­ных струк­ту­рах. Бо­лее по­ло­ви­ны ру­ко­во­ди­те­лей бан­ков, к при­ме­ру в Ал­тай­ском крае, – быв­шие ком­со­моль­ские ра­бот­ни­ки. Но мно­гие из них пре­ж­де за­ни­ма­лись не идео­ло­ги­че­ским вос­пи­та­ни­ем, а ра­бо­та­ли в сфе­ре ре­аль­ной эко­но­ми­ки (сту­ден­че­ское строи­тель­ст­во, мо­ло­деж­ный ту­ризм и т.п.).

Сре­ди гос­слу­жа­щих в РФ до­воль­но вы­со­кий удель­ный вес пен­сио­не­ров: 3,7% (око­ло 25 тыс. чел.) на го­су­дар­ст­вен­ных долж­но­стях и 5,3% (бо­лее 15 тыс. чел.) – на му­ни­ци­паль­ных. В цен­траль­ных ап­па­ра­тах ми­ни­стерств и ве­домств ка­ж­до­му де­ся­то­му ра­бот­ни­ку 60 лет и бо­лее. Сре­ди пен­сио­не­ров на го­су­дар­ст­вен­ных и му­ни­ци­паль­ных долж­но­стях боль­ше все­го жен­щин (при­мер­но 65–70%). Про­бле­ма управ­лен­че­ских кад­ров рас­смат­ри­ва­ет­ся с точ­ки зре­ния под­го­тов­ки ди­пло­ми­ро­ван­ных спе­циа­ли­стов. Но ме­ж­ду под­го­тов­кой в ву­зе и дос­ти­же­ни­ем спе­циа­ли­стом оп­ре­де­лен­ной ква­ли­фи­ка­ции су­ще­ст­ву­ет зна­чи­тель­ный лаг в 10–15 лет, ко­то­рый не мо­жет быть со­кра­щен в ад­ми­ни­ст­ра­тив­ном по­ряд­ке. На наш взгляд, вы­хо­дом из со­вре­мен­ной па­то­вой си­туа­ции мо­жет быть ми­ни­ми­за­ция струк­тур­ных пе­ре­стро­ек в управ­ле­нии как ре­гио­ном, го­ро­дом, рай­оном, так и всей стра­ной. Соз­да­вае­мые гу­бер­на­то­ра­ми но­вые струк­ту­ры фак­ти­че­ски оз­на­ча­ют пе­ре­ста­нов­ку кад­ров с од­ной долж­но­сти на дру­гую, объ­е­ди­не­ние раз­лич­ных управ­лен­че­ских струк­тур, их разъ­е­ди­не­ние и т.д. На уров­не ре­гио­на не­ко­то­рые из них (ко­ми­те­ты, де­пар­та­мен­ты и проч.) за 15 лет до 6–8 раз ме­ня­ли свои на­зва­ния и ор­га­ни­за­ци­он­ную схе­му по­строе­ния. Не­смот­ря на та­кую не­ста­биль­ность, в де­прес­сив­ных и от­ста­лых тер­ри­то­ри­ях прак­ти­че­ски пре­кра­ти­лась те­ку­честь управ­лен­че­ских кад­ров и про­ис­хо­дит вы­бы­тие лишь по ухо­ду на пен­сию или в соб­ст­вен­ное де­ло. По всей ви­ди­мо­сти, сле­ду­ет как мож­но бы­ст­рее пре­кра­щать пло­хо про­счи­тан­ные ор­га­ни­за­ци­он­ные пе­ре­строй­ки и на­ра­щи­вать при­ем спе­циа­ли­стов, ко­то­рых го­то­вят­ся в ву­зах для ра­бо­ты в ры­ноч­ных ус­ло­ви­ях. Но, как мы уже го­во­ри­ли, эко­но­ми­че­ский эф­фект от ра­бо­ты та­ких спе­циа­ли­стов мо­жет на­сту­пить толь­ко че­рез не­сколь­ко лет.