Формирование социальной политики на уровне региона – новое явление в России, поскольку до начала реформ субъект РФ не являлся в полной мере самостоятельным носителем социально-экономических отношений. Этот процесс на уровне региона должен осуществляться на основе комплексного системного подхода, но главным ограничением здесь вновь выступает слабость территориального бюджета.
В успешный период реформ (1999–2003 гг.) рост затрат на социальную сферу ежегодно опережал темпы роста ВРП. Иными словами, ежегодно создаваемая экономикой Алтая новая стоимость не в состоянии была генерировать те объемы финансовых средств, которые необходимы для финансирования увеличивающихся социальных затрат.
В крае в советское время была создана развернутая социальная сеть объектов, поскольку в каждом сельском районе, не говоря уже о городах, имелось несколько средних школ, детских садов, центральная больница с участковыми и фельдшерско-акушерскими пунктами, дома культуры, библиотеки, музыкальные школы и т.п. Содержались они на средства из бюджета и за счет производственных предприятий. Формирование многоукладной собственности поставило под вопрос существование большинства таких объектов и ведет к их закрытию. Отсутствие доходной деятельности современных организаций и угроза ликвидация многих объектов социальной сферы породили скептическое отношение у молодого поколения к перспективам жизни в селе. Для Алтая это означает значительное сокращение общей численности населения, так как люди уезжают вообще из Сибири, а в будущем это приведет к сокращению экономического потенциала всего федерального округа.
До 2006 г. администрации Алтайского края, сельских районов пытались сдержать сокращение социальной сферы, но Закон №131 окончательно подорвал их возможности. Наибольшей опасности подвергаются, на наш взгляд, объекты здравоохранения. Отсутствие единых медико-экономических стандартов, тем более в условиях действия 95-го, 122-го и 131-го федеральных законов, не позволяют объективно подходить к руководству всеми лечебными учреждениями. Более того, пересмотр тарифов территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС) в течение последних лет так и не обеспечил покрытия себестоимости медицинских услуг. Тарифы для стационаров, включая оперативную деятельность, не соответствуют реальным расходам на 30–40%, а для поликлиник – на 60–70%.
В связи с тем, что в крае один из самых низких тарифов в Сибири на одно посещение поликлиники, реальна опасность формирования самого малого объема федеральных средств на первичную медико-социальную помощь, оплачиваемую в размере 25% от суммы предоставляемых в ТФОМС реестров.
По мнению органов управления края, в соответствии с федеральной концепцией бюджетной реформы перспективной выглядит модель организации здравоохранения на основе двухуровневой системы оказания медицинской помощи с разделением на первичную медико-санитарную помощь и специализированную; укрупнение учреждений здравоохранения и частичная их реорганизация в автономные некоммерческие организации и автономные учреждения здравоохранения. По предположению властей изменение юридического статуса учреждений даст правовые возможности для привлечения дополнительных средств за счет платных услуг, негосударственных инвесторов, частично решит вопрос достойной оплаты труда врачей, других специалистов.
На наш взгляд, это неоправданно большие ожидания от реформы здравоохранения, проводимой сейчас в стране, и в качестве выхода мы считаем необходимостью законодательно закладывать в бюджете большую долю расходов на данную сферу, сократив ее прежде всего у жилищно-коммунального хозяйства. Если в 2005 г. уменьшить затраты на здравоохранение в 4 раза по сравнению с 1990 г. и ожидать, что национальный проект 2006 г. с разовыми закупками медицинского оборудования в 2006–2007 гг. и увеличением зарплаты у 5% врачей и медицинских сестер может исправить ситуацию, то это, наш взгляд, в очередной раз обманывать себя.
На Алтае в советское время больше половины больниц (в городах до 80%) находилось на содержании промышленных предприятий. Прошло больше 15 лет с появления страховой медицины, которая должна была заменить промышленные предприятий в качестве основного источника финансирования здравоохранения. Сейчас материальная база больниц, поликлиник находится в таком состоянии, что напрашивается вывод о современной страховой медицине как о неудавшемся эксперименте по поиску дополнительного к бюджету источника финансирования. В депрессивном регионе дело с физическим состоянием зданий больниц, поликлиник таково, что многие из них через 5–7 лет уже нельзя будет восстановить, т.е. они перейдут точку невозврата, которую прошли в крае уже до четверти промышленных, строительных и автотранспортных предприятий, колхозов и совхозов.
Государство слишком быстро уменьшило бюджетное финансирование социальной сферы без формирования соответствующих преемников, характерных для гражданского общества (в том числе и внебюджетного фонда страховой медицины). Это заставляет, на наш взгляд, вернуться назад и попытаться трансформировать систему здравоохранения еще раз, но продуманней и не такими быстрыми темпами.
Для решения социальных проблем нельзя обойтись без государственного регулирования лечебной системы, в том числе и в сфере платных медицинских услуг, финансового и правового контроля за коммерческой деятельностью лечебно-профилактических и фармацевтических учреждений. Необходимо юридическое обеспечение защиты интересов граждан при получении ими гарантированного объема качественной медицинской помощи, создание условий для эффективного развития многоукладности в здравоохранении на различных уровнях управления (федеральном, региональном и муниципальном).
В России все большие размеры приобретает дифференциация общества на богатые и бедные слои, но часто государственными социальными благами пользуется не бедное население, а те лица, которые имеют прямой выход на органы управления и власти. Это ведет к возникновению в обществе социальной напряженности и коррумпированности. Федеральные власти часто решение проблем в социальной сфере переносят на «будущее», когда будет достигнут более высокий уровень производства. Однако современные действия властных структур показывают, что они не станут решать социальные проблемы не только «сегодня», но и «завтра». Экономическо-институциональные и социальные процессы в России все больше противостоят друг другу. Депрессивность региона уменьшает его долю в ВВП, уменьшает реальные доходы многих слоев общества, что препятствует выходу региона из экономического кризиса, ставит жесткие ограничения развитию производства.
Социальная защита населения не обязательно должна быть бременем для государства, и опыт социально ориентированных стран, территорий, добившихся успехов в данных сферах, подтверждает, что социальное и экономическое развитие возможно при взаимном дополнении друг друга.
Перечень вопросов, над которыми сегодня необходимо работать органам системы социальной защиты Алтая, большой. Однако одним из приоритетных направлений работы ее учреждений является адресная социальная помощь и поддержка малообеспеченных семей с детьми, нетрудоспособных пенсионеров и инвалидов, других категорий граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию. В целях совершенствования основных принципов адресной социальной помощи, в соответствии с изменившейся ситуацией в оказании ее малообеспеченным людям, по всей видимости, в крае надо принять новую краевую целевую программу «Адресная социальная помощь малоимущим гражданам и семьям с детьми на 2007–2009 годы».
Необходимость разработки настоящей программы обусловлена тем, что в Алтайском крае только по официальным данным 660 тыс. чел. имеют доход ниже величины прожиточного минимума. Таким образом, свыше четверти населения живет за чертой бедности и нуждается в социальной защите, и в лучшем случае за 10–15 лет их количество реально уменьшится на 150 тыс. чел.
Результатом реализации мероприятий программы должно стать оказание социальной помощи нуждающимся жителям края на основе принципа адресности с целью сглаживания социального неравенства и эффективного расходования бюджетных и дополнительных средств на социальную помощь.
Система социальной поддержки населения, сложившаяся в прошлые годы, должна радикально меняться. Главным принципом ее остается адресность. Приоритетом в работе должны стать одинокие престарелые лица, инвалиды и неполные семьи. Основной задачей в реализации вышеуказанной программы является координация деятельности государственных, общественных организаций, а также хозяйственных структур разных форм собственности по социальной поддержке населения, объединение усилий по оказанию помощи людям.
Главным источником финансирования мероприятий программы останется бюджет. Вопросы его наполнения для данной статьи – самый злободневный аспект социальной защиты.
В связи с этим основным содержанием организации адресной социальной помощи в будущем станут:
необходимость укрепления нормативного, финансового, кадрового и научного обеспечения социального обслуживания и помощи нетрудоспособным малообеспеченным гражданам и семьям с детьми;
приоритетность в работе с семьей и детьми;
дальнейшее усиление адресности социальной поддержки малообеспеченных семей с детьми, других групп населения, ее целевой направленности;
привлечение внебюджетных средств, концентрация финансовых и материальных ресурсов на оказание помощи нуждающимся.
Для этого необходимо добиваться:
а) упорядочения системы оказания адресной социальной помощи;
б) содействия и помощи в разработке и реализации городских, районных программ адресной социальной помощи малообеспеченным семьям с детьми, другим категориям населения, анализ их выполнения;
в) организаторской работы по федеральным программам, к примеру, «Дети России» и «Социальная защита инвалидов в РФ», расширения поступлений по ним денежных, транспортных средств и оборудования;
г) пересмотра организации работы по выполнению Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;
д) открытия новых социальных приютов для детей и подростков, отделений профилактики безнадзорности в центрах социальной помощи семье и детям;
е) поддержки и осуществления контроля за работой краевых социальных приютов по социальной реабилитации детей и подростков, попавших в трудную жизненную ситуацию, по реализации социальных гарантий, установленных для детей, охране прав и законных интересов воспитанников, их последующему устройству;
ж) продолжения работы по реабилитации, подготовке детей-инвалидов к самостоятельной жизни, труду, развитию социального обслуживания детей этой категории на дому;
з) поиска новых форм (уже традиционных для европейских стран) поддержки выпускников детских домов, школ-интернатов, многодетных, неполных, опекунских семей;
и) дальнейшего развития сети нестационарных учреждений социального обслуживания семьи и детей, населения, содействия в открытии новых, поддержки имеющихся организаций;
к) развития сети районных домов ветеранов, укрепления их материальной базы, общежитий и специализированных жилых домов, палат и отделений сестринского ухода для престарелых и инвалидов.
На региональный уровень возлагается все больше функций по установлению размеров и видов социальной помощи, условий ее оказания, а также формированию бюджета субъекта Федерации в части расходов по предоставлению государственной социальной помощи.
Органы местного самоуправления должны выполнять исполнительно-распорядительные функции, связанные непосредственно с предоставлением социальной помощи гражданам, обратившимся к ним с заявлением о помощи.
Еще в 2000 г. в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» органы власти продекларировали создание модели субсидиарного государства. Данная модель предполагает резкое сокращение социальных функций государства. В перспективе они будут сведены в основном к оказанию социальной помощи маргинальным слоям населения. До 2005 г. эта помощь постоянно уменьшалась, сокращался круг лиц, которые могли рассчитывать на денежную поддержку государства в виде адресной помощи. Монетизация социальных льгот, появление национальных проектов позволяют предположить, что правительство начало отказываться от таких направлений в своей деятельности.
В перспективе алтайские, как и сибирские города, по мнению некоторых ученых, имеют плохие шансы для роста. Каждый десятый человек в России живет и трудится, по мнению ряда американских ученых, в невыносимо холодных больших сибирских городах. Эти города (как это было в советский период) существенно зависят от субсидий правительства на топливо и продовольствие, кроме того, они рассчитывают на льготные транспортные тарифы. Стоимость жизни там в четыре раза выше, чем в других районах Российской Федерации, производственные затраты в промышленности также достаточно высоки. Эти города и их жители отрезаны от российских и международных рынков. Сокращение государственных субсидий в социальную сферу ведет к снижению уровня жизни в сибирских городах, что также затрудняет дальнейшее функционирование депрессивных и отсталых территорий. Некоторые города Алтая вынуждены будут пройти через радикальные потрясения, изменения профилей специализации их заводов, что подтверждается нынешней ситуацией в Рубцовске и Славгороде. Задача властей состоит в нахождении новых экономических ниш для них, способности разрубить «гордиев узел» неликвидности малоперспективных заводов и организаций.
Кроме системного изменения общего подхода к развитию социальной сферы в депрессивным регионе, на наш взгляд, оформились и конкретные направления по исправлению ряда ошибок в социально-экономической политике края, допущенных за последние 15 лет. По нашему мнению, на Алтае органы управления реально мало что делают по улучшению качества питьевой воды для населения как важнейшего направления в плане оздоровительной работы среди людей. Без этого большинство задач по улучшению демографической ситуации, увеличению продолжительности жизни жителей края становятся декларацией.
Как известно, не лучшим образом изменилось географическое положение Алтайского края в связи с распадом СССР. Но из возникшего соседства с иностранными государствами можно извлечь и определенные положительные моменты: готовить в учебных заведениях края специалистов для Казахстана, Узбекистана, Киргизии, Китая и Монголии. Главное препятствие – в крае нет единства вузов и органов управления в проведении согласованной политики, обеспечения определенного материального уровня в жизни в Барнауле и условий в вузе, которые должны быть гарантированы иностранным студентам за их плату.
Появляются новые формы образования: виртуальные вузы, библиотеки, музеи, СМИ, корпоративные университеты. К ним можно отнести также издательства, предприятия индустрии, которые стремятся получить выгоду от новых элементов рынка в сфере образования. Алтайскому госуниверситету, например, надо всеми силами развивать свой филиал в Белокурихе как имеющий наилучшие перспективы для проведения различных кратко- и среднесрочных курсов (тренингов) подготовки и переподготовки специалистов различных экономических и юридических специальностей.
Изменяются образовательные технологии. Студентам стали более доступны научные издания, учебники, поэтому надо переходить от пассивной передачи сведений и проверки их на экзамене к умению выпускника вуза осуществлять практические действия. Все больше следует отказываться от лекционно-семинарской системы обучения и почасовой оплаты труда преподавателей, переходить от повествовательных способов обучения к деятельностным.
При деиндустриализации края предприятиям, организациям не надо столько инженеров, агрономов, как раньше. Но нужны лица новых специальностей, которых мало готовят в Алтайском крае и в Сибири: дизайнеры, МВА (Master of Business Administration), маркетологи, психологи, переводчики с восточных языков и ряд других. Руководители большинства вузов слабо понимают, как они должны готовить специалистов для работы в малом бизнесе. По всей видимости, предпринимателям, кроме своей инженерной (педагогической, медицинской) специальности, надо иметь высшее экономическое образование, чтобы самому вести бухгалтерию, рассчитывать налоги своего предприятия. В настоящее время вузы не имеют оптимальных учебных программ для таких студентов.
На Алтае в ходе реформирования экономики сохранились почти все вузы (ликвидировано лишь Барнаульское высшее военное авиационное училище летчиков Министерства обороны РФ). Однако закрыт ряд техникумов, в том числе Барнаульская банковская школа Центрального банка РФ. Но после присоединения России к Болонскому соглашению Европейского Союза реформирование системы образования должно привести к радикальным изменениям и прежде всего к переходу на систему бакалавриата и магистратуры. Созданные в крае частные вузы занимаются малозатратной подготовкой специалистов по экономике и юриспруденции. Но с учетом вышесказанного обучение в них таким специальностям по государственному заказу не совсем логично и может привести к замораживанию сети этих учебных заведений.
В подготовке специалистов вузы и колледжи края в основном ориентируются на ту структуру производства, которая была до начала реформ. В 90-е гг. в крае появились новые «отрасли роста», или «мини-точки роста». Ими стали пищевая, мукомольно-крупяная и комбикормовая, медицинская промышленность, туризм как сфера занятости и т.п. На них занято небольшое количество персонала, у них нет дочерних структур в сфере услуг (жилья, детских садов, поликлиник и т.п.). Работники, ушедшие из бывших отраслей специализации края (машиностроения, химической и нефтехимической, радиотехнической, обороной промышленности), не нашли применения своему высококвалифицированному труду в материально производящих отраслях и вынуждены, как правило, искать работу в торговле, малом бизнесе, сфере услуг.
Нарастает инфляция образования, т.е. происходит «обесценивание» диплома. Какие специальности нужны краю? Никто такими расчетами не занимается. Федеральное агентство по образованию дает цифры бюджетных наборов вузам «от достигнутого». Вузы не могут сказать, что нужно экономике региона, а в его администрации нет специалистов, которые бы при прогнозировании деятельности учебных заведений исходили не из современного состояния экономики, а с прицелом на стратегическое развитие территориального хозяйства. Вузы, по нашим оценочным данным, выпускают только 15–20% специалистов, нужных краю.
Пока же Центр пытается заниматься решением данных проблем образования путем сокращения его бесплатной формы. В России, по словам министра экономического развития и торговли Г. Грефа, отвратительное государственное высшее образование превратилось в способ покупки освобождения от службы в армии.
С целью обеспечения роста в крае налоговых поступлений через расширение сферы платных услуг следует обратить внимание органов управления на развитие высшего образования. Имеющийся в середине 2000-х гг. профессорско-преподавательский персонал большинства вузов Алтая мог бы готовить специалистов с высшим образованием для стран СНГ и близлежащих азиатских государств. Конечно, оборудование на кафедрах подготовки специалистов технических и естественных специальностей стареет и все больше отстает от требований времени. Но кафедры, которые готовят специалистов для здравоохранения, ветеринарии, информатики, культуры и искусства, некоторых направлений среднего образования, могут успешно конкурировать с зарубежными. Проблема здесь состоит в создании адекватных с мировыми требованиями условий жизни, безопасности и отдыха иностранным студентам. На наш взгляд, то, что администрация края практически не рассматривает образование как фактор привлечения дополнительных денежных средств в регион, не соответствует задаче коммерциализации социальной сферы.
С 2003 г. в крае стали появляться стабильные организации по разработке современных компьютерных программ. В Новосибирске такие коллективы появились лет на 5–7 раньше, чем на Алтае. Лидером стало АО «Интера», разрабатывающее программы для ФРГ и США. Конечно, наличие рядом новосибирского Академгородка не способствует деятельности этого направления на Алтае, но при этом надо учитывать, что в Барнауле, Бийске всегда были специалисты-кибернетики, которые работали над автоматизацией и информатизацией оборонной, радиотехнической и химической промышленности, приборостроения и ракетостроения. При этом следует также иметь в виду, что в настоящее время не менее значимые, по сравнению с американскими, организации по созданию программного обеспечения находятся в Индии, которые в силу дешевизны используемого труда и знания английского языка как родного успешно конкурируют на мировом рынке. Необходимо помнить, что структуры по разработке программного обеспечения не требуют для своего развития больших инвестиций, если имеются соответствующие вузы, преподаватели, нормально функционирующие интернетовские сети. Все это пока есть на Алтае.
Рассматривая социальные факторы развития, необходимо обратить внимание на состояние рабочей силы в Алтайском крае и отметить такое явление, как усреднение уровня ее квалификации, которое возникло с началом реформ. Большинство инженерно-технических работников и рабочих потеряли стимул к повышению профессионального мастерства. В настоящее время работнику можно получать значительный доход в промышленности, сельском хозяйстве и других отраслях материального производства, не обладая высокой квалификацией. На протяжении одного поколения резко изменилась мотивация к труду, и многие работники молодого возраста, на наш взгляд, не видят стимула для повышения свой квалификации. Если не будет остановлена деградация рабочей силы, то все перспективы по развитию туризма и гостиничного дела, возрождению оборонной промышленности, машиностроения так и останутся мечтой.